Förutsättningarna för WADAs effektivitet respektive ineffektivitet

Förutsättningarna för WADA:s effektivitet respektive ineffektivitet

Dag Vidar Hanstad är professor i ”sport management” vid Institutionen för idrott och samhällsvetenskap vid Norges idrettshøgskole (NIH). Han är programansvarig för det digitala årsprogrammet Organisation och idrottsledarskap. Hanstad doktorerade i antidopingspolitik 2009 och har nu – tillsammans med Barrie Houlihan – gjort en intressant genomgång av WADA:s förutsättningar för att kunna utföra sitt förväntade arbete.

Tjugo år efter att WADA grundades befinner sig organisationen i centrum av ett komplext nätverk av aktörer. Över 500 internationella idrottsorganisationer (ISO:s) har införlivat WADA:s kod i sina regler, och över 170 länder har ratificerat UNESCO:s konvention som kräver att regeringar ska tillämpa koden. Trots den snabba acceptansen av regelverket kvarstår doping som ett stort problem inom internationell idrott.

Exempel på detta inkluderar Lance Armstrongs långvariga undvikande av upptäckt, den ihållande ineffektiviteten i antidopingarbetet i stora idrottsnationer som Kenya och Jamaica, samt den institutionella dopingen som avslöjades vid vinter-OS i Sotji 2014. Dessa händelser indikerar att det globala antidopingregelverket fortfarande kämpar med att hantera problemets omfattning och karaktär.

Även om WADA:s data visar att antalet positiva dopingtester har varit relativt stabilt de senaste åren (1,4 % 2007, 1,2 % 2015 och 1,5 % 2016), har akademisk forskning antytt att dessa siffror är en allvarlig underskattning av den verkliga omfattningen av användningen av prestationshöjande droger (PEDS). Till exempel fann man i en studie av dopinganvändning i Tyskland att ’data från officiella dopingtester underskattade den verkliga förekomsten av doping i elitidrott med en faktor på mer än åtta. En genomgång av olika metoder för att mäta dopingens förekomst visade att ’en kombination av enkäter med Randomised Response Technique och modeller av biologiska parametrar … ger en uppskattning att 14-39 procent av nuvarande elitidrottare medvetet använder doping.

Det finns flera möjliga förklaringar till den uppenbara bristen på effektivitet i regelverket, inklusive vetenskapliga framsteg inom doping, såsom “designer-droger”, otillräckliga resurser för antidopingarbete i vissa länder, hinder i länder som Brasilien, Kenya och Jamaica samt dubbelspel från vissa regeringar och internationella förbund.

En bristande vilja från nyckelaktörer (definierade i denna artikel som sommar- och vinterförbunden samt länder som rankas bland de 30 främsta i sommar-OS och topp 10 i vinter-OS) framhölls i en WADA-översyn av framsteg i antidopingarbetet 2013:

Den främsta anledningen till att testprogrammen inte når framgång ligger inte i den vetenskapliga delen. … De verkliga problemen är mänskliga och politiska faktorer. Det finns ingen allmän vilja att ta sig an den ansträngning och kostnad som krävs för att skapa en dopingfri idrott.

Antidopingmötet i Oslo 2018

Om definitionen av nyckelaktörer begränsas till länder som rankas bland de 30 främsta i sommar-OS-medaljligan, har minst sex av dem (Ryssland, Brasilien, Spanien, Kenya, Jamaica och Kazakstan) under senare år blivit föremål för WADA:s granskning angående deras engagemang i antidopingarbete. Bekymren över det bristande engagemanget ekade på konferensen “Clean Sport = Fair Outcome?” i Oslo 2018. Richard McLaren hänvisade till den ”bristande viljan” hos intressenter och kommenterade att doping för många aktörer var ”en obekväm sanning”. Travis Tygart, VD för USA:s antidopingbyrå, hävdade att WADA var ”kontrollerat av idrottsrörelsen” och att IOC felaktigt ansåg att den klarat stormen efter Rysslandsskandalen.

Den tidigare idrottsministern från Nya Zeeland, Clayton Cosgrove, anklagade IOC för att försöka försvaga villkoren för Rysslands återinträde i OS och antydde att WADA stod vid ett vägskäl på grund av attacker från IOC och internationella förbund. Ett återkommande tema på konferensen var intressekonflikter, främst bland internationella idrottsorganisationer men också bland regeringar, som ansvarar för att leda WADA samtidigt som de främjar sin egen idrott, evenemang eller nation.

Det kan också vara så att en del av förklaringen till de växande bekymren över framstegen i policyskapandet är att intressenter uppmuntrats att ha orealistiska förväntningar på WADA:s och antidopingnätverkets förmåga att hantera problemet. WADA och andra centrala aktörer kan ha överlovat och skapat förväntningar som inte kan uppfyllas. Medan ett löfte om att skapa ett dopingfritt samhälle skulle ses som naivt, finns det regelbundna hänvisningar till dopingfri idrott på WADA:s webbplats och i dess regelverk.

Makt, politik och internationella organisationer

De flesta policyrelaterade studier fokuserar antingen på policyns påverkan (om målen har uppnåtts) eller på effektiviteten hos policyregimen (den samling organisationer och grundläggande värderingar som är centrala för policyn), snarare än på prestation och effektivitet hos nyckelaktörer bland de internationella organisationerna Studier av idrotts-politik är inte annorlunda; majoriteten fokuserar inte på policyernas effektivitet.

Det är viktigt att skilja mellan internationella organisationers prestation och effektivitet. Prestation definieras bäst som effektiv användning av resurser för att producera positiva resultat, medan effektivitet handlar om att uppnå organisationensmål. Skillnaden är viktig: “välfungerande interna processer innebär inte nödvändigtvis att en organisation kommer att uppnå sina mål. Förväntningarna kan helt enkelt vara för stora eller organisationens mål för svåra att nå. På samma sätt kan en organisation lyckas uppnå enkla mål, även om dess prestation inte är särskilt imponerande.”

Generellt sett tenderar forskning om idrottsorganisationernas effektivitet att vara kritisk och fokuserar ofta på deras mindre framgångsrika aspekter. Särskild vikt läggs vid antagandet att idrottsförbunden utövar makt på sätt som inte var avsedda av de organisationer (oftast stater, men i WADA:s fall även internationella idrottsorganisationer) som gav dem auktoritet. Det har beskrivits som att vara oreceptiva för sin omgivning, fixerade vid sina egna regler på bekostnad av sina huvuduppdrag. Det har hävdats att detta beror på att tjänstemän inom organisationerna ägnar sig åt ett beteenden, där de utnyttjar sin autonomi för att driva egna mål.

En är uppfattningen år att en nyckelkaraktäristik för en effektiv idrottsorganisation är dess autonomi, men i praktiken snarare än enbart i juridisk bemärkelse. Det är det troligt att det kollektiva handlingsproblemet (doping inom idrott) som ledde till att huvudmännen enades om globala regler med tiden gör att de betraktar reglerna och de verkställande organen som hinder för sina egna intressen. Risken för felaktikt beteende hos internationella idrottsorga-nisationer är deras sårbarhet för påtryckningar från nyckelintressenter, vilket betonar vikten av att analysera deras roll i policyprocessen och i att upprätthålla regimens integritet och momentum.

Tre centrala aspekter av beteende av internationella idrottsförbund

För det första: i vilken utsträckning är internationella idrottsförbund självständiga policyaktörer och inte enbart arenor för intressentpolitik. För det andra: vilken makt besitter de, varifrån denna makt kommer och hur den används. För det tredje: i vilken utsträckning bidrar de positivt till att lösa de kollektiva handlingsproblem som låg till grund för deras upprättande.

Internationella idrottsorganisationers makt att klassificera och skapa normer

Empirisk forskning tyder på att internationella idrottsorganisationer kan utöva betydande autonomi tack vare deras ackumulerade kunskap, expertis och legitimitet från intressenter. Man kan identifierar tre källor till denna autonomi:

Kraften att klassificera – orgnisationerna har förmågan att definiera och omdefiniera objekt och deras identiteter, vilket ger dem stor makt

WADA:s publicering av koden och den årliga listan över förbjudna substanser och metoder är exempel på denna klassificeringsmakt

Kraften att fixera sociala betydelser – WADA definierar värdeladdade begrepp som “idrottens anda”, “spela rent” och “dopingsfri idrott”, vilket legitimerar deras verksamhet och skapar ideologiska referensramar

Kraften att sprida nya normer och värderingar – WADA sätter standarder för hur idrottsutövare och intressenter bör agera.

Sammanfattningsvis spelar idrottsorganisationer som WADA en central roll i att hantera kollektiva problem, men deras framgång är beroende av balansen mellan autonomi och intressenternas kontroll.

Den sista källan till autonomi härrör från makten att fixera betydelser och rör spridningen av normer: “Tjänstemännen insisterar ofta på att en del av deras uppdrag är att sprida, förankra och upprätthålla globala värden och normer. De är vår tids missionärer.”

Bedömning av organisatorisk prestation och effektivitet

Studier om organisatorisk prestation och effektivitet fokuserar ofta på en kombination av output, utfall och påverkan.

Output

Output avser främst prestation och kan definieras som organisationens aktiviteter, exem-pelvis regelverket och tillhörande internationella standarder och processer som WADA genererar. Vid bedömning av output är den effektiva användningen av resurser central. För WADA innebär detta bland annat produktion av informations- och utbildningsmaterial samt system för att övervaka efterlevnad (datainsamling och analys).

Dock bör det noteras att effektiviteten hos en idrottsorganisation inte alltid är helt under dess kontroll. Exempelvis är WADA:s analys av data för att övervaka efterlevnad ofta beroende av att intressenterna tillhandahåller korrekt och aktuell information. Dessutom garanterar högkvalitativ output-prestation inte nödvändigtvis att organisationen lyckas uppnå sina mål och skapa påverkan. Det är dock ofta svårt att visa på ett direkt samband mellan utfall och effektiv prestation på output-nivå.

Utfall

Utfall kan definieras som beteendeförändringar hos primära intressenter, exempelvis de regeringar som har ratificerat UNESCO-konventionen eller de ISO:s som har integrerat koden i sina regler. Fokus ligger här på att avgöra i vilken utsträckning ratificering har lett till efterlevnad, det vill säga entusiastiskt engagemang för reglerna och WADA:s mål.

Även om mätning är problematisk kan ett sätt att identifiera entusiastiskt engagemang vara att analysera resursfördelningen hos stora “idrottsmakter” (både de som rankas högt i sommar- och vinter-OS medaljtabeller och de kommersiella idrottsförbunden). Indikationer på engagemang kan vara:

Tillhandahållande av pengar, vetenskaplig expertis, faciliteter och administrativt stöd

Antalet genomförda tester

Responsen på negativa analytiska fynd.

Införande eller ändring av regler som begränsar tillgången till prestationshöjande medel Aktivt deltagande och stöd för internationella antidopingsaktiviteter (exempelvis underlätta internationella observatörers arbete, delta eller vara värd för antidopingsverkstäder och konferenser).

En mer utmanande metod kan vara en faktisk analys för att undersöka i vilken utsträckning beteendet skulle ha varit annorlunda om koden inte hade funnits.

Påverkan

Påverkan syftar till att förändra det målproblem som organisationen adresserar, i detta fall doping inom idrotten. Problemen med att kalibrera hemliga aktiviteter som doping är välkända. Även när tydlighet (eller åtminstone enighet) kring definitioner av output, utfall och påverkan har uppnåtts, kvarstår flera utmaningar vid bedömning av WADA:s prestation och effektivitet.

Problemet med att mäta framsteg mot IO:s mål

Svårigheter att tolka mätdata

Ett särskilt problem, särskilt kopplat till doping, är att mäta framsteg mot organisationens mål. Idrottsorganisationsutvärderingar tenderar ofta att fokusera på att mäta output snarare än utfall och påverkan, och att enas om robusta påverkningsmått är extremt utmanande.

Om antalet dopingsöverträdelser tas som en viktig indikator kan en ökning eller minskning av antalet både tolkas positivt och negativt:

Ökning: Kan indikera ett förvärrat problem (misslyckande) eller en ökad effektivitet i upptäckt

Minskning: Kan indikera en minskning av användningen av prestationshöjande medel eller att idrottare använder odetekterbara “designerdroger” eller att nationella antidopingsorganisationer (NADO) samarbetar i dopingsprocessen.

Tidsramar för att mäta policyers effekt

Ett annat problem gäller att avgöra den tidsperiod inom vilken en policy bör visa effekt. Alla policys har en tidsfördröjning mellan införande och observerbar effekt.

Val av specifika mätvärden

Det är också svårt att enas om vilka specifika mått som ska användas för att mäta framsteg. Ska större vikt läggas vid:

Minskning av till exempel steroider snarare än betablockerare)?

Minskning inom specifika tävlingar (exempelvis Olympiska spelen)?

Minskning inom vissa idrottskategorier (till exempel kommersiella snarare än icke-kommersiella sporter)?

Resursbasens betydelse

Diskussionen och mätningen av output, utfall och påverkan är bristfällig om inte lika stor uppmärksamhet ägnas åt kvaliteten och mängden input. Många internationella avtal förblir på en aspirerande nivå på grund av bristande resurser, oavsett om detta är avsiktligt eller ej.

En ram för att analysera WADA:s organisatoriska effektivitet

Av den tidigare översikten framgår att WDA:s prestation och effektivitet dels av interna eller strukturella faktorer, dels av externa eller kontextuella faktorer. Även om de specifika faktorerna och deras relativa betydelse varierar kan de i regel beskrivas som:

Interna faktorer: En blandning av regleringsmässiga/juridiska, kulturella och organisatoriska aspekter

Externa faktorer: En blandning av politiska, ekonomiska och vetenskapliga aspekter

De formella kompetenserna handlar om hur mycket ansvar och auktoritet stater eller andra viktiga aktörer har överfört till organisationen. För WADA kan detta inkludera:

Certifiering av nationella laboratorier för dopingstester

Godkännande och stöd för oberoende observatörer vid idrottsevenemang

Rätt för dopingstestare att genomföra oanmälda tester utanför tävlingar på nationella idrottare.

WADA:s prestation beror i hög grad på om intressenter (stater och idrottsförbund) respekterar den autonomi som tidigare har överlåtits. Ett återkommande problem i många liknande studier är att stater och intressenter är motvilliga att respektera den autonomi de en gång har överfört.

Bland viktiga externa faktorer för WADA kan nämnas:

Vetenskaplig eller teknologisk utveckling

Ekonomiska förändringar

Position på den politiska agendan respektive konkurrerande policyprioriteringar

Kostnads- och nyttoanalys av politiskt stöd

Allmänhetens attityder

Sammanfattningsvis kräver en bedömning av WADA:s effektivitet en holistisk analys av både interna och externa faktorer, samt hur dessa samverkar för att påverka organisationens förmåga att nå sina mål.

När det gäller WADA var det lättare att överföra ansvar än att överföra auktoritet. Inrättandet av WADA var för många länder och idrotter ett sätt att avlasta sig ansvar (och en viss grad av ansvarsskyldighet) för ett alltmer obekvämt och svårlösligt problem. Dock motsvarades inte överföringen av ansvar av en liknande överföring av auktoritet. IOC, tillsammans med många regeringar och internationella idrottsförbund, har konsekvent undergrävt byråns auktoritet, antingen genom avsiktlig sabotage (som i fallet med Ryssland och IAAF) eller genom att ignorera sina skyldigheter enligt koden (som när IOC tilldelade de olympiska spelen till Brasilien trots en kritisk rapport från en oberoende observatör om de tidigare Panameri-kanska spelen, att Brasiliens laboratorium förlorade sin ackreditering och att landet hade gjort allvarliga underinvesteringar i sitt nationella antidopingsprogram).

Tydligheten, stabiliteten och realism i en internationell organisations uppdrag är också viktiga faktorer. Målen får inte vara så breda att de är ouppnåeliga. Dessutom har många organisa-tioner flera mål, och det är viktigt att dessa är övergripande kompatibla. Till exempel finns en medvetenhet om att de organisationer som arbetar med FN:s hållbara utvecklingsmål ofta upptäcker att “utveckling” kan stå i konflikt med “miljömässig hållbarhet.”

WADA:s uppdrag är till synes tydligt – att “leda en samarbetsinriktad global rörelse för en dopingsfri idrott” – och har i stort sett förblivit oförändrat sedan byrån etablerades. Dock är tydligheten mer skenbar än verklig, eftersom det har funnits en ständig konflikt mellan WADA och dess huvudsakliga intressenter samt inom WADA gällande dess primära uppdrag och var gränserna för detta uppdrag går. IOC har vid flera tillfällen tillrättavisat WADA för att ha överskridit sin kompetens, senast när WADA uppmanade IOC att agera mot den ryska regeringens organiserade doping under OS i Sotji. Det finns också interna spänningar kring WADA:s huvuduppdrag, särskilt om det primärt ska handla om att övervaka efterlevnad av reglerna eller även om att tillhandahålla tjänster såsom utbildning och forskning.

Dessutom kan det hävdas att tydligheten och stabiliteten i uppdraget undermineras av brist på realism, i den mån en dopingsfri idrott är lika ouppnåelig som ett samhälle fritt från brott. Motargumentet är dock att uppdragsbeskrivningar tenderar att vara aspirerande och överambitiösa och fungerar som en inspirerande ram för handling. Ett uppdrag att “minska doping något i idrotten” skulle kunna vara mer realistiskt, men är osannolikt att generera resurser och långsiktigt engagemang från intressenter.

Graden av regiminbäddning och exklusivitet

Regiminbäddning avser i vilken utsträckning en internationell organisation erkänns som central för ett policysystem. Till exempel, i förhållande till parasport är Internationella Paralympiska Kommittén (IPC) den mest framträdande organisationen inom detta policysystem. Dock, eftersom Paralympiska spelen endast erbjuder möjligheter för en begränsad grupp av funktionsnedsättningar, är graden av dess inbäddning måttlig. Jämförelsevis, i policysystemet som rör barns rättigheter, är FN:s ledarroll allmänt erkänd.

Regimexklusivitet avser i vilken utsträckning WADA möter konkurrens om ledarskapet. Osäkerhet kring mandat och organisatoriska territorier hämmar effektiv strategisk utveckling och resursanvändning. När det gäller WADA är det oklart om byrån verkar i ett starkt omstritt eller delvis övergivet policyområde. Å ena sidan verkar IOC fortfarande ovilliga att acceptera förlusten av policyledarskap vid Lausannemötet 1999, då Samaranchs förslag om en global antidopingsorganisation som en del av IOC avvisades. IOC:s bristande stöd för WADA illustreras tydligast av kommitténs vägran att acceptera WADA:s rekommendation att utestänga Ryssland från OS 2016, trots klara bevis på institutionaliserad doping. Senare lade IOC fram förslag för ett “mer robust, mer effektivt, mer transparent och mer harmoni-serat” antidopingssystem. Dessa förslag underminerade subtilt WADA under förevändning att erbjuda stöd och förbättringar av antidopingssystemet.

Samtidigt organiserade IOC omtester av över 1 000 prover från OS i Peking och London, vilket resulterade i över 100 positiva resultat. IOC verkar vara kluvna mellan att stödja WADA och försöka återta sitt förlorade policyledarskap. Motviljan att ge WADA exklusivt ledarskap inom regimet är inte begränsad till IOC. Kommersiellt framgångsrika sporter, inklusive fotboll och landsvägscykling, har varit motvilliga att acceptera koden och har kontinuerligt efter-strävat särbehandling vad gäller sanktioner mot sina idrottare.

IOC:s och vissa större internationella förbunds attityd balanseras delvis av det starka stöd WADA fått från vissa stater, inklusive Frankrike, Australien, Tyskland, Kanada, Norge och USA. WADA:s institutionella allianser har hjälpt byrån att skydda sin autonomi från urholkning av subversiva stater och internationella förbund och har även gett byrån materiellt stöd i jakten på dopingsöverträdelser (framför allt från FBI i USA).

Den organisatoriska sammanhållningen kan inte tas för given. Enhetligheten är mer sårbar om WADA är organisatoriskt fragmenterad, till exempel när ansvaret är utspritt över ett nätverk av regionala eller nationella kontor. Dessutom är förbundenss kultur på längre sikt resultatet av flera faktorer, inklusive erfarenhet av fältarbete, värderingar som yrkespersoner (såsom läkare, forskare, idrottsadministratörer, polis och tulltjänstemän) tar med sig in i organisationen. De flesta idrottsorganisationer är beroende av effektiv socialisering av ledande chefer i organisationens kärnvärderingar och normer. I många fall fungerar denna strategi effektivt, främst eftersom de som väljer att arbeta för eller med förbunden ofta är självmotiverade på grund av sympati för organisationens mål. Dock kan ledningens kapacitet att styra socialiseringsprocessen ibland vara begränsad, antingen av konkurrerande värdekällor (som fackföreningar och professionella organ) eller av organisationens storlek och tendens att specialisera och avgränsa sig. Detta kan i sin tur leda till utveckling av separata värdesystem som kanske, men inte nödvändigtvis, förstärker de centrala organisatoriska värderingarna.

Det finns få bevis för att detta hot har minskat. Tillgången på och karaktären hos resurser syftar på vilka resurser som krävs, deras omfattning och kvalitet samt processen för hur de överförs till WADA. Tillgång till stater och politiska aktörer på statlig nivå kan vara av avgörande betydelse liksom om denna tillgång är direkt eller medieras av staten. Tillgång till “subjekt” och om tillgången är begränsad eller öppen; är också av betydelse liksom om tillgång till kunskap som innehas av andra politiska aktörer och om denna tillgång är öppen, kräver betalning eller sker genom utbyte. Det är också viktigt om bidragen är obligatoriska eller frivilliga, om givargemenskapen är stor eller liten och om finansieringen är tillräcklig för WADA:s ansvarsområden.

Tillgång till WADA:s “subjekt” (idrottarna) är mer problematisk, eftersom det finns mycket bevis på variationer i underhållet av vistelsedata samt hinder och bristande samarbete från arrangörer av evenemang när det gäller att nå idrottare för tester.

När det gäller tillgång till kunskap har noterats:

Aktivt motstånd mot effektiviteten i antidopingsaktiviteter (exempelvis frågor om dataskydd som kontinuerligt lyfts fram av en liten grupp tjänstemän)

Ovillighet att dela dopingsrelaterad information (“bättre att ta emot än att ge”)

Vissa regeringar har försvårat undersökning och uppföljning av dopingsaktiviteter samt informationsdelning (till exempel Operation Puerto rörande cykeldoping-skandalen).

Slutligen klagar WADA på allvarlig underfinansiering av sina aktiviteter. Ett av de mest effektiva sätten att undergräva legitimiteten för en organisation är att belasta den med ett ambitiöst uppdrag (en dopingsfri idrott) och samtidigt förvägra den tillräckliga resurser. Det har uppenbarligen funnits “universella krav på ökade aktiviteter från WADA, i kombination med en uppenbar ovilja att tillhandahålla tillräckliga resurser”.

Intressentengagemang

Studier om policyutformning och implementering visar att graden av intressentengagemang (till exempel deltagande i kongresser, konferenser och workshops, utstationering av personal, regelbunden interaktion kring policyfrågor) är positivt korrelerad med enkelheten i policyimplementering. Forskning inom ledning antyder att intressentengagemang skapar en uppfattning om rättvisa processer, vilket legitimerar policy samt WADA:s handlingar och beslut. Därför anses resurser som investeras i att upprätthålla och hantera relationer med intressenter bidra väsentligt till organisationens effektivitet.

I detta avseende har WADA betydande svagheter. Bland de viktigaste intressenterna för WADA – regeringar, idrottsförbund och IOC – finns det få som kan beskrivas som entusiaster för antidoping. För de flesta betraktas WADA inte enbart som en ledare i kampen mot doping inom idrott, utan också som en irritationskälla.

Medan WADA har gått från sin formativa fas till den pågående kampen mot doping inom idrott, har det ministeriella engagemanget avtagit och allt färre ministrar deltar i WADA:s möten. Den politiska attraktionskraft som antidoping eventuellt hade verkar ha avtagit, och fler stater skickar nu tjänstemän som sina representanter.

Kontextuella faktorer

Många internationella organisationer verkar i en kontext där vetenskap och vetenskapliga framsteg är centrala för deras verksamhet. För vissa medicinska hjälporganisationer eller teknikfokuserade ekonomiska utvecklingsorganisationer kan frågorna handla om hur vetenskap kan överföras från ett land eller en kultur till en annan, eller tillgången till lokala resurser för att ta tillvara och använda teknologin.

För andra organisationer, som Greenpeace och Privacy International, domineras de policy- och kampanjmiljöer där de verkar av snabba vetenskapliga och tekniska förändringar – klimatvetenskap för den förstnämnda och datainsamlingsteknologier för den sistnämnda. För dessa internationella organisationer är deras förmåga att spåra, förstå och reagera på vetenskapliga förändringar avgörande för att kunna uppfylla sina uppdrag. WADA verkar i en mycket dynamisk vetenskaplig miljö.

För det första domineras den vetenskapliga miljön av ett stort antal extremt förmögna läkemedelsföretag som inte har något direkt intresse i idrott eller doping men som konkurrerar om andelar på den lukrativa marknaden för terapeutiska läkemedel. Alla prestationshöjande medel har en betydande terapeutisk marknad, och vetenskaplig innovation är en central aspekt av konkurrensen om marknadsandelar. Den ständiga förbättringen av läkemedel för terapeutisk användning (särskilt erytropoietin och steroider) skapar stora utmaningar för WADA, eftersom organisationen måste hålla sig uppdaterad om varianter (framställda av stora läkemedelsbolag eller ett växande antal små företag som specialiserar sig på att modifiera läkemedels signaturer för att göra dem svårare att upptäcka) och utveckla tillförlitliga testmetoder. Man bör också nämna framsteg inom utvecklingen av “smarta läkemedel” för att bekämpa Alzheimers sjukdom, som kan utnyttjas för att förbättra kognition och beslutsfattande.

Utöver innovationstakten i mer konventionella läkemedel finns utsikten till gendoping i horisonten. Även om det ännu inte finns några bekräftade fall av idrottare som använder gendoping, råder det inget tvivel om att det finns ett intresse bland idrottare för vetenskapens potential. Med över 2000 kliniska studier pågående verkar det bara vara en tidsfråga innan WADA måste möta utmaningen med gendoping: “Den globala marknaden är redo att möta efterfrågan på sätt som oundvikligen kommer att inkludera otestade och kanske oreglerade produkter …”.

Den ekonomiska kontexten

När det gäller den ekonomiska kontexten för internationella orgqnisationers verksamhet är en viktig aspekt det globala ekonomiska konjunkturläget, vilket påverkar givares förmåga och vilja att uppfylla sina skyldigheter gentemot organisationen. En annan aspekt är förändringar i balansen av finansiella resurser mellan de intressenter som är involverade i eller riktade av policyregimen.

WADA är beroende av finansiering från stater och internationella idrottsorganisationer. Generellt sett har WADA varit framgångsrikt i att få över 95 procent av den förväntade inkomsten men har varit betydligt mindre framgångsrikt i att få stater och andra att öka sina bidrag. Många statliga representanter i stiftelsens styrelse verkar mäta sin organisatoriska framgång efter hur de kan begränsa ökningar i budgetbidrag eller minska sådana bidrag, snarare än efter hur effektivt WADA:s uppdrag uppnås.

En ytterligare aspekt av WADA:s ekonomiska kontext är obalansen i resurser mellan organisationen och många av dess “subjekt” (idrottare, klubbar och internationella förbund). Om en förmögen idrottare eller deras klubb bestrider ett straff för dopingbrott och WADA väljer att försvara beslutet i CAS, kan kostnaderna för organisationen bli förödande. Till exempel spenderade WADA cirka 1,7 miljoner USD (ungefär 7 % av organisationens årliga budget) 2007 för att bestrida Floyd Landis överklagande till CAS efter hans avstängning av USADA för doping under Tour de France 2006.

Intressant nog vägrade UCI att dela kostnaden för att försvara USADA:s beslut, och IOC bidrog inte heller till att täcka kostnaderna för WADA:s utredning av doping vid vinter-OS i Sotji, trots att man vidarebefordrade den böter på 15 miljoner USD som Ryssland ålades efter sin avstängning från OS i Rio. Många av de centrala intressenterna i WADA:s ekonomiska miljö verkar således avsiktligt försvaga organisationen genom att gradvis underminera dess ekonomiska kapacitet. Utöver de vetenskapliga och ekonomiska aspekterna av den internationella organisationens miljö är det särskilt viktigt i vilken utsträckning organisationen kan behålla sin position på de viktigaste intressenternas politiska agenda, särskilt regeringarnas.

Doping och WADA i cykeln för frågeuppmärksamhet

På 1970-talet föreslog Anthony Downs idén om en issue attention cycle (cykel för frågeupp-märksamhet), enligt vilken frågor typiskt sett går igenom flera stadier:

Pre-problemstadiet: Medvetenhet om problemet är begränsad till experter, och det finns liten allmän eller politisk uppmärksamhet

Alarmistisk upptäckt och euforisk entusiasm: En dramatisk händelse lyfter frågan till medieagendan

Insikt om kostnaderna: Samtidigt som man inser frågans komplexitet och svårigheter att lösa den

Avtagande intresseintensitet: På grund av kostnader, uttråkning eller att andra frågor prioriteras

Post-problemstadiet: Frågan marginaliseras politiskt och glöms ofta bort, vilket återför den till expertnivå.

Många globala politiska frågor, såsom klimatförändringar, yttrandefrihet och jämställdhet, kan spåras genom dessa stadier och belyser utmaningen med att behålla politisk uppmärk-samhet tills en fråga är tillräckligt adresserad.

Doping är ett tydligt exempel på denna cykel. Under många år låg doping på pre-problem-stadiet och fick först högre prioritet på den globala politiska agendan efter skandaler – till exempel Ben Johnsons dopingsavslöjande vid OS i Seoul 1988 och den nästan totala kollapsen av Tour de France 1998 på grund av doping inom Festina-laget.

Den “alarmistiska upptäckten och euforiska entusiasmen” illustreras av hur snabbt internationella idrottsorganisationer stödde WADA och regelverket samt den snabba ratificeringen av UNESCO-konventionen mot doping i idrott.

Men entusiasmen för antidoping och WADA:s arbete minskat. Det som hindrat doping från att glida till post-problemstadiet är återkommande skandaler, som Lance Armstrong-affären och den ryska statens dopingsprogram, vilka återuppväckt debatten. Utan dessa skandaler hade doping sannolikt förpassats till bakgrunden.

Utmaningar med dopingsdefinitionens tydlighet

En ytterligare utmaning är att behålla en tydlig definition av doping som ett fristående problem. Över tid har det funnits försök att placera doping som en del av ett bredare integritetsproblem inom idrott, inklusive frågor som mobbning, jämställdhet, matchfixning och god styrning. Även om detta kan skapa logiska kopplingar är det osäkert om det stärker engagemanget för att bekämpa doping eller marginaliserar frågan.

Pound-rapporten från 2012 påpekade:

“Uppmärksamheten avleds för närvarande från behovet av att hitta en lösning på doping inom idrott … Fokus har också skiftat till matchfixning och korruption, med påståenden om att matchfixning är ett långt mer allvarligt problem än doping, utan att inse att doping är en delmängd av hela problemet men med en omedelbar och påtaglig påverkan på en mycket bredare del av idrottsvärlden än matchfixning.”

Politiska och kulturella utmaningar

En sista aspekt av den politiska kontexten är intressenternas ständiga beräkning av kostnad-nyttokvoten för sitt engagemang. För många länder, som Ryssland, förändrar nationalism och behovet av att stärka det nationella varumärket denna beräkning, där kostnader (till exempel kritik från WADA) väger lättare än fördelarna med en stark position i medaljligan. Som president De Gaulle sägs ha kommenterat när han fick veta om den franska cyklisten Jacques Anquetils doping:

“Doping? Vilken doping? Spelade han eller spelade han inte Marseillaise utomlands?”

Offentlighetens uppfattning spelar också en roll i hur legitima organisationers mål och verksamhet uppfattas. Ett högt förtroende är nödvändigt för att de ska kunna agera som globala “normentreprenörer”. Legitimitet kan delas in i moralisk (baserad på värderingar) och social (baserad på representation).

Med avseende på antidoping saknas en global värderingskonsensus. Antidopingsvärderingar påverkas av faktorer som nationalism, välstånd, medicinska praxis och religion. Dessutom har WADA:s huvudsakliga kommittéer och styrelser en sned representation, som huvudsakligen består av europeiska och nordamerikanska representanter, vilket lämnar stora delar av idrottsvärlden orepresenterade och påminner om kulturell kolonialism.

Slutsats

WADA:s prestation är imponerande när det gäller resursanvändning och förhållandet mellan output och påverkan i förhållande till insatta resurser. Däremot är organisationens effektivitet mer varierad. Efter en framgångsrik lansering av organisationen och regelverket, samt det snabba antagandet av Koden som den globala referensramen för antidopingspolitik och åtgärder, har WADA haft svårt att bibehålla momentum.

En del av problemen är självförvållade, då WADA har utökat sitt mandat för långt bortom reglernas efterlevnad till områden som utbildning och forskning, där dess kapacitet är mer begränsad. Dock har den största hindret för organisationens effektivitet varit en i stort sett osupportiv miljö – ibland öppet fientlig, ibland passivt aggressiv och likgiltig.

Om WADA:s prestation och effektivitet bedöms i jämförelse med andra internationella organisationer är slutsatsen sannolikt mer positiv. En bedömning av organisationer som FN, Oxfam, Rädda Barnen och Greenpeace skulle visa en liknande blandad, då även dessa organisationer har mött betydande utmaningar för sina åtgärder och auktoritet under de senaste åren.

Dock bör inte WADA dra alltför mycket tröst från denna mer positiva jämförande bedömning, eftersom dessa organisationer sannolikt hanterar mycket mer komplexa problem än WADA och verkar i en betydligt mer instabil politisk och ekonomisk miljö.

Som analysen visar kan WADA:s bidrag till den globala antidopingsinsatsen inte enbart förklaras av dess svårhanterliga miljö. Det finns flera aspekter av organisationens struktur och aktiviteter som ligger direkt under dess kontroll och som kan stärka dess ledarskap, inklusive:

En tydlig definition av dess roll som reglerande organ (dvs. underhåll av Koden och främjande av efterlevnad).

En mer balanserad global representation i dess beslutsfattande organ.

Slutligen måste varje utvärdering av WADA:s verksamhet under de senaste 20 åren erkänna den positiva omvandling som skett i det globala svaret på doping inom idrott och den viktiga roll som organisationen har spelat i denna utveckling.