WADAs styrning som en modell för offentligt och privat partnerskap

WADA:s styrning som en modell för offentligt och privat partnerskap

Medan idrottsinstitutioner – och IOC i synnerhet – traditionellt har hävdat sin oberoende från offentliga myndigheter, är kopplingarna mellan dessa två sfärer – en privat och den andra offentlig – talrika. Med den ökande betydelsen (politisk, social och ekonomisk) av idrottsevenemang, har den politiska pressen på idrottsregimer ökat snabbt. Relationerna mellan privata idrottsregimer och offentliga myndigheter är dock inte bara kontraster eller konflikter, utan kan också inkludera former av både procedur- och institutionssamarbete. Idrottssektorn ger faktiskt ett bra exempel för att analysera olika former av offentliga och privata partnerskap (PPP).

Det mest betydande exemplet på denna typ av förhållande mellan stater och idrottsregimen kommer dock från området anti-dopingen. Genom att agera i samförstånd har stater, idrottsinstitutioner och medlemmar av den internationella gemenskapen skapat en organisation som är symbolisk för framväxten av nya former av hybrid offentlig-privat styrningsmekanism på global nivå: World Anti-Doping Agency (WADA).

Olympiaderna som grund för starka, självständiga institutioner

Olympiaderna ger oss det mest kraftfulla exemplet på sportens universella värde. Där tävlar mer än 10 000 idrottare från minst 200 nationer – fler än de 192 FN-medlemmarna – om över 300 guldmedaljer. Sedan slutet av 1800-talet har ett mycket komplext system skapats för att reglera detta: den olympiska rörelsen. Den styrs av Internationella Olympiska Kommittén (IOC) och bygger på Olympiska stadgan för att bilda sin alldeles egna “konstitution”, som inte bara fastställer de grundläggande principerna och reglerna för de olympiska spelen (se till exempel “Olympismens grundläggande principer”, där det föreskrivs att “idrottens utövande är en mänsklig rättighet”), utan också de organisatoriska och procedurregler som styr den olympiska rörelsen. Från detta perspektiv representerar utvecklingen av den globala idrottsordningen ett exempel på konstitutionalism som ligger nära den brittiska traditionen: “en tradition av kontinuitet, legitimatorisk pluralism och den spontana utvecklingen av en rättslig ordning”.

Förutom IOC är den internationella idrotten byggd på två kategorier av institutioner: Internationella Idrottsförbund (IF:s), som fastställer “spelets regler” för varje sport och fungerar som globala normskapare, och Nationella Olympiska Kommittéer och Nationella Idrottsförbund (NF:s) som organiserar elitidrott respektive den bredare idrotten. IOC erkänner endast ett internationellt idrottsförbund (IF) för varje sport och endast en nationell olympisk kommitté (NOC) per land. Denna struktur har beskrivits som en “dubbel pyramid”, där den ena rör förhållandet mellan IOC och NOCs:, den andra förhållandet mellan IFs och NFs. Systemet skall dock snarare förstås som en serie “flera pyramider”, vilket innebär de som rör IOC och NOC:s å ena sidan och de många IF:s för olika sporter (35, för att bara räkna de IF:s som ingår i den olympiska rörelsen) och deras respektive NF:s å andra sidan. Dessutom är dessa pyramider länkade till varandra, både vertikalt och horisontellt. Till exempel måste NOC:s inkludera varje NF som är ansluten till en IF för att erkännas av IOC.

Inom området för idrottsreglering har det därför genererats en mycket komplex uppsättning ämnen och normer och har till och med etablerat en egen tvistlösningsinstans (Court of Arbitration of Sport (CAS)). Det är av denna anledning som vissa talar om “Internationell idrottsrätt”, “Global idrottsrätt” eller lex sportiva (den senare syftar specifikt på lagar stiftade av idrottsrörelsen). Många forskare har tagit idrottsreglering som ett paradigm som kan belysa bredare frågor som rör samexistensen av många rättsliga ordningar mer generellt.

Stater och offentliga myndigheter inom global idrottsreglering

Trots den privata karaktären hos det olympiska systemet och med tanke på den ökande relevansen av sport inom många områden (politiskt, ekonomiskt och socialt) spelar stater och offentliga myndigheter en allt viktigare roll inom global idrottsreglering. Dessutom lyder nationella olympiska kommittéer (NOK) under sin egen stats jurisdiktion och är i vissa fall själva offentliga förvaltningar (som i Frankrike och Italien, till exempel). Förhållandena mellan idrottssystemen, särskilt det olympiska systemet kan kategoriseras på olika sätt. För det första erkänner det internationella samfundet i vissa fall de facto idrottsstyrande organ, även i frånvaro av en formell handling som ger detta organ internationell rättslig status. Två exempel relaterade till IOC är skyddet av den olympiska symbolen (se Nairobi-fördraget undertecknat 1981) och Olympisk vapenvila (“ekecheiria” antagen 2007 av IOC:s Generalförsamling). För det andra finns det många exempel på ömsesidiga påverkans-relationer mellan stater och idrott: “pingisdiplomati” mellan USA och Kina på 1970-talet; kampen mot apartheid och uteslutningen av Sydafrika från de olympiska spelen i Tokyo 1964; och ömsesidiga “boycotts” mellan USA och Sovjetunionen under kalla kriget.

För det tredje kan stater (inklusive ibland offentliga NOK) agera i strid med den olympiska stadgan eller reglerna för relevanta internationella idrottsförbund (till exempel avvikelser mellan IOC och Italien angående antidopingregler under vinter-OS 2006 i Turin); i sådana fall uppstår en konflikt mellan offentliga myndigheter och internationella idrottsinstitutioner. Viktigare är dock när den globala regleringen av sport börjar påverka områden som omfattas av staters jurisdiktion, vilket sker när sportnormer påverkar grundläggande rättigheter eller ekonomiska verksamheter som föreskrivs eller regleras av lag (detta inträffar ofta inom EU-rätten, som för 28 länder regleras direkt av den olympiska stadgan, där termen “länder” – självständig stat erkänd av det internationella samfundet – förekommer cirka trettio gånger. På liknande sätt används termen “regeringar” ungefär tio gånger, vanligtvis för att understryka idrottens oberoende från politik.

I den Olympiska stadgan ages: “Vid överträdelse av Olympiska stadgan eller andra bestämmelser eller anvisningar från IOC, eller vid brott mot de skyldigheter som åtagits av NOK, OCOG eller värdstaden, är IOC berättigat att dra tillbaka organisationen av de olympiska spelen från värdstaden, OCOG och NOK när som helst och med omedelbar verkan, utan att föregripa ersättning för eventuell skada som därigenom orsakas för IOK. I sådana fall har NOK, OCOG, värdstaden, värdlandet för värdstaden och alla deras regerings- eller andra myndigheter, eller någon annan part, vare sig på stads-, lokal-, delstats-, provins-, annan regional eller nationell nivå, ingen rätt till någon form av ersättning mot IOC.”

Slutligen finns det fall av “samarbete” mellan idrottsinstitutioner och offentliga myndigheter. Olympiska stadgan slår till exempel fast att IOC:s roll också är “att samarbeta med behöriga offentliga eller privata organisationer och myndigheter i strävan att sätta idrott till tjänst för mänskligheten och därigenom främja fred.” På nationell nivå kan samarbete ske “för att uppfylla sin uppgift samarbeta med statliga organ, med vilka de ska uppnå harmoniska relationer.” Kampen mot doping och WADAs åtgärder hör till denna senare kategori: samarbetet mellan ett privat idrottssystem å ena sidan och offentliga myndigheter å andra sidan.

Kampen mot doping och WADA

Företeelsen doping har alltid funnits inom idrotten, med toppar på 1960-talet och 1980-talet som ledde till skapandet av IOC:s medicinska kommission och antagandet av Europarådets antidopingstadga för idrotten. Dock präglades åren mellan slutet av 1980-talet och 1990-talet av flera skandaler (inom bland annat friidrott, simning och cykling). Som svar på den enorma ökningen av dopingsfall (såsom till exempel skandalen som chockerade cykelvärlden sommaren 1998) sammankallade IOC en ny världskonferens om doping inom idrotten (det hade tidigare hållits fyra konferenser, den första i Ottawa 1988) som hölls i Lausanne i februari 1999. Konferensen resulterade i en deklaration om doping inom idrotten, där skapandet av “en oberoende internationell antidopingsbyrå” föreslogs. I enlighet med deklarationens villkor skapades WADA den 10 november 1999 i Lausanne för att främja och samordna kampen mot doping.

Från det rättsliga perspektivet är WADA en privat stiftelse reglerad av sina konstitutiva artiklar som följer den schweiziska civilkoden. Den har etablerats på initiativ av IOC, med stöd och deltagande av mellanstatliga organisationer, regeringar, offentliga myndigheter och andra offentliga och privata organ som bekämpar doping inom idrotten. WADA;s huvudkontor finns i Montreal men organisationen har fyra regionala kontor i Europa (Lausanne), Asien/Oceanien (Tokyo), Afrika (Cape Town) och Latinamerika (Montevideo). WADA har den typiska strukturen för de flesta stiftelser, med en styrelse (det högsta organet), en verkställande kommitté och en revisionskommitté. Det finns också en generalsekreterare och tio direktorat (de fyra regionala kontoren; medicin, vetenskap; standarder och harmonisering; utbildning; kommunikation; juridiska frågor) med cirka 50 anställda.

Den “jämlika partnerskapet mellan den olympiska rörelsen och offentliga myndigheter” återspeglas i strukturen för stiftelsestyrelsen (upp till 40 medlemmar, varav 18 av dem utsedda av den olympiska rörelsen, med ytterligare högst 18 utsedda av offentliga myndigheter och 4 gemensamt utsedda av båda). I WADA;s konstitutiva stiftelseinstrument, anges också att “för att främja och bevara jämvikt bland intressenterna kommer stiftelsestyrelsen att säkerställa att ordförandepositionen alternerar mellan den olympiska rörelsen och offentliga myndigheter, särskilt efter två treåriga perioder, om inget alternativt förslag görs. Det är dock värt att notera att det första förslaget som presenterades på konferensen avvisades på grund av en alltför nära koppling mellan WADA och IOC samt avsaknaden av representanter från regeringar i styrelsen. Offentliga myndigheter protesterade och begärde en mer betydande roll (de var också skeptiska till IOC efter korruptionsepisoder relaterade till tilldelningen av de olympiska vinterspelen 2002 i Salt Lake City). Faktiskt flyttade WADA 2002 sitt huvudkontor från Lausanne – där IOC har sitt huvudkontor – till Montreal, Kanada.

För att bevara jämvikt mellan den olympiska rörelsen och offentliga myndigheter måste vice ordföranden vara en person som nominerats av offentliga myndigheter om ordföranden är en person som nominerats av den olympiska rörelsen, och vice versa. WADA:s exsekutiv-kommitté har också denna typ av jämbördigt partnerskap: den består av en ordförande och vice ordförande (som är ordföranden och vice ordföranden för WADA), den har fem medlemmar från idrottsrörelsen och fem från regeringarna och utses årligen. Dessutom kan WADA bjuda in ett begränsat antal mellanstatliga organisationer eller andra internationella organisationer att agera i rådgivande kapacitet för stiftelsen (detta gäller exempelvis Världshälsoorganisationen, WHO, och Internationella kriminalpolisorganisationen, Interpol)

Ekonomiskt finansieras WADA lika av den olympiska rörelsen å ena sidan och offentliga regeringar å den andra: 12 miljoner US-dollar mottogs från vardera av dessa källor 2008. Dessutom är det värt att notera att WADA:s stadgar förutsäger att byrån kommer att vara berättigad att förbereda planer och förslag med tanke på dess omvandling, om nödvändigt, till en annan struktur, “eventuellt baserad på internationell offentlig rätt.”

WADA:s allmänna intresseuppdrag och dess normativa funktioner

Trots sin formella privata karaktär utför WADA funktioner som syftar till att främja allmänna mål, såsom främjande och samordning på internationell nivå av kampen mot doping inom idrotten i alla dess former, inklusive genom tester både i och utanför tävlingssammanhang. Sådana organisationer, som kommer att bli inbjudna på grundval av deras legitima intresse för stiftelsens arbete och deras befogenheter inom motsvarande områden, kan delta i diskussionerna i stiftelsestyrelsen men får inte rösta när stiftelsestyrelsen fattar beslut. För att uppnå detta samarbetar stiftelsen med mellanstatliga organisationer, regeringar, offentliga myndigheter och andra offentliga och privata organ som bekämpar doping inom idrotten och söker från dem både moraliskt och politiskt åtagande att följa dess rekommendationer. ’

WADA har flera huvuduppgifter på internationell nivå:

att etablera, anpassa, modifiera och uppdatera, minst årligen, för alla berörda offentliga och privata organ, listan över ämnen och metoder förbjudna i idrottspraktiken

att utveckla, harmonisera och förena vetenskapliga, provtagnings- och tekniska standarder och förfaranden med avseende på analyser och utrustning, inklusive homologering av laboratorier, samt att skapa ett referenslaboratorium

att främja harmoniserade regler, disciplinära förfaranden, sanktioner och andra medel för att bekämpa doping inom idrotten och bidra till deras enhet, med beaktande av idrottarnas rättigheter.

Det är tydligt att WADA utför betydande normativa funktioner genom att etablera internatio-nella standarder och producerar också “mjuk lag” i form av rekommendationer för god praxis. WADA:s viktigaste dokument är Världens antidopingskod (WADC), som antogs 2003 och trädde i kraft den 1 januari 2004. Vid Världskonferensen om doping inom idrotten i Köpenhamn den 5 mars 2003 enades över 1000 delegater från 80 regeringar samt internationella och nationella idrottsinstitutioner enhälligt om att anta WADC som grund för kampen mot doping inom idrotten (Köpenhamnsdeklarationen). En andra version av koden antogs enhälligt av WADAs styrelse och stöddes av de 1 500 delegaterna som var närvarande den 17 november 2007, den sista dagen av den tredje världskonferensen om doping inom idrotten, som hölls i Madrid; den nya koden trädde i kraft den 1 januari 2009.

World Anti-Doping Code (WADC)

Underskrivare av WADC (det vill säga de enheter som undertecknar koden och åtar sig att följa den) inkluderar IOC, IF:s, Internationella Paralympiska Kommittén, NOC:s, Nationella Paralympiska Kommittéer, arrangörer av stora evenemang, nationella antidopingorgani-sationer (NADO:s) och WADA. Regeringar ombeds däremot inte att vara underskrivare av koden, utan snarare att underteckna Köpenhamnsdeklarationen (2003) och ratificera, acceptera, godkänna eller ansluta sig till UNESCO:s konvention mot doping inom idrotten (se nedan). Även om acceptansmekanismerna kan vara olika är försöket att bekämpa doping genom det samordnade och harmoniserade program som återspeglas i koden mycket en gemensam ansträngning mellan idrottsrörelsen och regeringarna. WADC samverkar dessutom med internationella standarder som syftar till att främja harmonisering mellan antidopingsorganisationer. Dessa standarder har varit föremål för långvariga överläggningar bland WADAs intressenter och är obligatoriska för alla undertecknare av koden. Bland dessa standarder är Förbudslistan en hörnsten i koden, särskilt för harmonisering. Den revideras årligen och identifierar substanser och metoder som är förbjudna vid tävling, utanför tävling samt specifiktinom vissa idrotter.

WADC är således det centrala dokumentet som ger ramverket för harmonisering av antidopingspolitik, regler och föreskrifter inom idrottsorganisationer och mellan offentliga myndigheter. Till exempel sattes för första gången universella kriterier för att besluta om ett ämne eller en metod bör förbjudas från användning. Dessutom fastställer WADC standarden för minimi- och maximistraff, samtidigt som det ger flexibilitet för övervägande av omständlig-heterna i varje enskilt fall (den reviderade versionen av koden har introducerat en mer flexibel mekanism för att fastställa sanktioner). Dessutom ger WADC viktiga processgarantier, såsom rätten till en rättvis förhandling för den som anklagas för att ha begått ett regelbrott inom antidopingen (Art. 8, som fastställer krav såsom en rättvis och opartisk hörsel före en rättvis och opartisk instans). Mer än 600 idrottsorganisationer, inklusive alla 35 internationella idrottsförbund för olympiska idrotter och IOC självt, har således accepterat WADC.

Internationella standarder

Syftet med den internationella standarden för testning (IST) är att planera för effektiv testning och att upprätthålla integriteten och identiteten hos prover, från att meddela idrottaren till att transportera prover för analys. Den internationella standarden för laboratorier syftar till att säkerställa giltiga testresultat och bevismaterial samt att uppnå enhetliga och harmoniserade resultat och rapportering från alla ackrediterade laboratorier. Syftet med den internationella standarden för terapeutiska undantag (ISTUE) är att säkerställa att processen för att bevilja TUE:er harmoniseras över idrotter och länder. En TUE beviljas av ett idrottsförbund eller en NADO, och kriterierna för att bevilja den är att idrottaren skulle uppleva betydande hälsoproblem utan att ta den förbjudna substansen eller metoden; att den terapeutiska användningen av ämnet inte skulle ge betydande förbättring av prestanda; och att det inte finns något rimligt terapeutiskt alternativ till användning av den annars förbjudna substansen eller metoden. Den internationella standarden för skydd av integritet och personuppgifter (ISPPPI) fastställer en uppsättning minimiskydd för integriteten som alla relevanta parter involverade i antidoping inom idrotten måste följa när de samlar in och använder idrottarnas personuppgifter, såsom information om vistelseort, dopingskontroller och terapeutiska undantag.

Ämnen och metoder klassificeras efter kategorier (exempelvis steroider, stimulande medel och genmanipulering). Användningen av något förbjudet ämne av en idrottare av medicinska skäl är möjlig genom dispens (listan publicerades först 1963 av IOC; sedan 2004 är WADA ansvarig för förberedelse och publicering av listan).

I oktober 2005 godkändes en internationell konvention, den internationella konventionen mot doping inom idrotten, enhälligt av 191 regeringar vid Förenta nationernas organisation för utbildning, vetenskap och kultur (UNESCO) Generalkonferens. I synnerhet möjliggör konventionen för regeringar att anpassa sina nationella åtgärder med koden som “grundval”, vilket harmoniserar globala idrottsregler och offentlig lagstiftning i kampen mot doping inom idrotten. Konventionen hänvisar uttryckligen till WADA och dess kod som ger en illustration av god praxis för samarbete mellan privata aktörer och offentliga myndigheter inom det globala sammanhanget. I kampen mot doping inom idrotten har standarder och regler fastställda av en privat organisation gradvis accepterats som “bindande” av stater; en process som möjliggjorts mestadels som ett resultat av WADA:s särskilda hybridstruktur.

Sammanfattningsvis, även om WADC formellt bygger på en privaträttslig handling (“de flesta regeringar kan inte vara parter i eller vara bundna av privata icke-statliga instrument som koden”), visar den snarare en hybridnatur på grund av den roll som offentliga myndigheter spelar både i WADAs beslutsprocess och i förfarandet för kodens utformning.

WADC fastställer att “Ändringar av koden ska, efter lämplig konsultation, godkännas av två tredjedelar av WADAs stiftelsestyrelse, inklusive en majoritet av de som röstar från både offentlig sektor och Olympiska rörelsen” (art. 26.2.3). Dessutom stadgas att WADA måste säkerställa en konsultativ process både för att ta emot och svara på rekommendationer samt för att underlätta granskning och återkoppling från idrottare, idrottsinstitutioner och regeringar angående föreslagna ändringar (art. 26.2.2). Liknande bestämmelser styr utvecklingen av WADAs internationella standarder. Till exempel inkluderar processen för den årliga granskningen av Förbudslistan tre möten i WADA:s listkommitté (i februari, april-maj och september) och en utkastdiskussion för publicering i juni. Listan är avsedd att spridas för konsultation av regeringar och idrottsinstitutioner. Vid sitt tredje möte i september rekommenderar listkommittén, efter övervägande av de inkomna bidragen genom konsultationsprocessen, den reviderade listan till hälsa-, medicin- och forskningskommittén, som i sin tur gör rekommendationer till WADA:s verkställande kommitté. Den verkställande kommittén slutgiltigt fastställer listan vid sitt möte i september. Den uppdaterade listan publiceras senast den 1 oktober och träder i kraft den 1 januari följande år.

WADA som modell för global administrativ styrning

Strukturen och funktionerna hos WADA inom internationella idrottsregimer ger upphov till flera typer av frågor. De omfattar många aspekter av global styrning:

den ökande användningen av globala offentlig-privata partnerskap och utvecklingen av hybrida offentlig-privata regimer och organ

spridningen av normativa funktioner som utförs av globala institutioner och den bindande kraften i privat eller hybrid offentlig-privat “rätt”

problem som rör harmoniseringen av olika regler på global nivå och interaktionen mellan globala PPP och nationella myndigheter

antagandet av mekanismer av administrativ rätttyp inom globala regimer och framväxten av global administrativ rätt

Den första uppsättningen frågor rör framväxten av globala privata regimer och globala privata regleringsorgan. WADA:s hybrida offentlig-privata struktur ger oss en mycket betydande institutionell modell för att möjliggöra att en privat regim samarbetar med offentliga myndigheter. Dessutom, med tanke på framgången för regelverket, verkar denna modell fungera rimligt bra, även om mycket framsteg naturligtvis fortfarande kan göras. Tack vare en beslutsfattande process som delas mellan offentliga och privata aktörer och också till den grundläggande rollen som CAS spelar för att besluta överklaganden som gäller tillämpningen av WADC har målet att harmonisera anti-dopingregler uppnåtts. Kan denna modell användas på ett meningsfullt sätt inom andra områden? Och kan WADAs hybrida offentlig-privata organisation vara ett lämpligt medel för att göra globala regleringsorgan mer ansvariga?

WADA:s exempel är “unik eftersom den samlar stater och privata organisationer på lika villkor.” Trots det har vissa försökt dra jämförelser mellan WADA och andra institutioner, nämligen World Conservation Union (tidigare International Union for the Conservation of Natural Resources (IUCN)) och International Red Cross and Red Crescent Movement (IRCRCM). Andra forskare har uttryckligen inkluderat WADA i kategorin hybrid mellanstatlig-privata organ, bestående av både offentliga och privata aktörer, såsom Codex Alimentarius Commission och Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN). Med andra ord skulle WADA vara ett exempel på äkta global offentlig förvaltning. Innan antagandet av koden utförde istället CAS en viktig funktion för harmonisering av olika antidopingsregler. Alla ovanstående organ har ofta betydande administrativa komponenter, inklusive expertkommittéer för att utveckla och styra genomförandet av reglerande normer.

Upprättandet av WADA möjliggjordes också tack vare betydande förändringar på den internationella scenen, såsom slutet på kalla kriget och avslutet av dopingsregimer som stöddes av stater. Dessutom upprätthåller den globala privata (åtminstone formellt sett) antidopingsregimen en mycket hög grad av komplexitet, både procedurmässigt och institutionellt: så det verkar bekräfta det som vissa forskare hävdar med avseende på global privat “lag”, nämligen att det “inte är en radikal avvikelse från statlig lag, utan snarare mer av samma sak.” WADA:s erfarenhet är därför särskilt användbar för att illustrera utvecklingen av en global administrativ sfär, där både offentliga och privata organ agerar tillsammans för att främja ett gemensamt mål – i detta fall kampen mot doping; men denna modell kan kanske vara tillämplig på andra områden, såsom miljö- eller hälsoförordning.

En andra uppsättning frågor rör bindande kraft i WADC. Koden erbjuder faktiskt en utmärkt instans av en källa till formellt privata normer som uppvisar en hög grad av “offentlighet.” Denna “offentliga” karaktär beror på många faktorer. För det första deltar regeringar både i utformningsprocessen för koden, genom omfattande samråd, och i dess slutliga antagande, genom WADA:s beslutsprocess och den slutliga deklarationen vid världskonferensen om doping. För det andra hänvisar UNESCO:s internationella konvention mot doping i idrott uttryckligen till WADA och dess kod och kräver att stater anpassar sin antidopingslag-stiftning till WADC:s principer. Dessutom utlöser staters ratificering av UNESCO-konventionen en genomförandemekanism som gäller WADA:s politik och föreskrifter och som har betydande effekter i den nationella kontexten: till exempel har den offentliga relevansen för den amerikanska antidopingsbyrån ökat sedan USA ratificerade konventionen i augusti 2008, och vissa forskare föreslår att den bör betraktas som en statlig aktör. WADA-koden ger därmed ett mycket relevant exempel på normer som inte kan klassificeras som helt privata eller helt offentliga, utan snarare som “källor av blandad karaktär.”

Ett samspel mellan offentlig och privat sektor

Som CAS observerade 2005 är WADC “en unik del av internationell lagstiftning i det att den återspeglar avsikterna från både den offentliga och privata sektorn inom idrotten”. I samband med detta blir den specifika rollen för offentliga myndigheter inom antidopingsregimen avgörande. Särskilt kan denna fråga närmas från två perspektiv: horisontellt och vertikalt. Den första har redan diskuterats i undersökningen av WADA:s struktur och dess jämlika offentlig-privata partnerskap (§ 2). Den vertikala dimensionen rör den ökande uppmärksam-heten som ägnas av nationella myndigheter åt kampen mot doping. Detta fenomen har lett, i många fall, till antagande av lagstiftning som är ännu mer restriktiv än WADA:s regelverk, och i många länder har doping kriminaliserats. Detta ökande antal nationella antidoping-lagar – tidigare fanns det endast några få sådana nationella lagar – och inrättandet av straffrättsliga bestämmelser kan komplicera genomförandet av WADC, eftersom koden inte är ett instrument för straffrätt.

Samspelet mellan straffrättsliga förfaranden och antidopingsförfaranden kan till exempel skapa dupliceringar när det gäller sanktioner och faktainsamling, och leda till olika rättsliga beslut. Rollen som stater spelar inom antidopingsregimen är avgörande: som vissa forskare hävdar, beror framtiden för antidopingsregimen till stor del på staternas beslut. Det kan till och med hända att intressena som representeras av regeringar inom WADA skiljer sig åt, eftersom kostnaderna för att upprätthålla effektiva antidopingsregimer ständigt ökar. Dessutom är interaktionerna mellan WADA och nationella administrationer ännu vanligare när det gäller Nationella antidopingsorganisationer (NADO:s). Till skillnad från stater är dessa inhemska organ – som finansieras av regeringar eller är offentliga enheter – underskrivare av WADC.

Detta är ett mycket relevant exempel på relationerna mellan internationella organisationer och nationella förvaltningar. Dessutom, när sådana antidopingförvaltningar inrättas, får en idrottsman rätten att ifrågasätta beslut om dopingbrott i nationella domstolar (som i Australien, till exempel). Det framgår då att antidopingsregimen erbjuder ett utmärkt exempel på “ett växande antal sektorspecifika icke-statliga (privata) globala styrelsesystem vars procedurer, beslut, materiella standarder och mål nationella domstolar alltmer kan bli tvungna att ta itu med”. Inom detta sammanhang hävdar WADA själv och understryker sin internationella karaktär genom att ange att den “skall tolkas som en självständig och autonom text och inte genom hänvisning till de undertecknande staternas eller regeringarnas befintliga lag eller stadgar” (art. 24.3). Som vissa föreslår kan WADC “jämföras med internationella instrument och avtal som verkar inom områden såsom internationell handel och tillhandahåller en kod för rättigheter och skyldigheter avseende sjö- eller lufttransport av gods eller strävar efter att fastställa enhetlig affärspraxis avseende dokumentära krediter, vilka kommer att gälla i en bred skala av rättssystem”.

Global harmonisering av regelverk och missnöje med globaliseringen

En tredje serie frågor är relaterad till den normativa harmoniseringsprocess som WADA har genomfört. Denna specifika form av offentliga och privata partnerskap har faktiskt gett mycket positiva resultat när det gäller att anpassa de många olika regler som producerats av IOC, IF:er, NOC:er och stater. Medan de mycket tekniska beslut som antas av WADA – som etablerandet av International Standard for Testing eller International Standard for Laboratories – kan jämföras med standardiseringsaktiviteten som utförs av andra organ, såsom ISO, har många funktioner i WADC bredare betydelse. WADC fastställer procedur-regler och principer, såsom rätten till en rättvis rättegång, och harmoniserar därmed verksamheten hos över 500 organ, både offentliga och privata. Harmoniseringsprocessen har emellertid inte bara positiva effekter: “nolltolerans” -metoden som antagits i WADC har faktiskt väckt många farhågor om skyddet av idrottarnas grundläggande rättigheter (koden verkar dock ha fyllt harmonigapet som rör sanktioner mellan antidopningsregimer, vilket tidigare ledde till mer än ett domstolsbeslut).

Särskilt har vissa protester uppstått angående den strikta tillämpningen av principerna om strikt ansvar och reglerna om bevisbördan. Dessutom har vissa idrottsförbund hävdat att harmonisering inte alltid bör leda till enhetlighet, eftersom man bör beakta de specifika förhållandena inom varje enskild sport (som exempelvis FIFA med sin betoning på “faktorer specifika för fotboll”). De reviderade WADC, som trädde i kraft efter hand, har infört mer flexibilitet (framför allt när det gäller sanktioner); men det nya texterna har då kritiserats för att vara för tvetydig när det gäller dess tillämpningsområde.

Faktum är att trots att WADC bör utgöra grunden för idrottsinstitutioners antidopingregler, är den egentligen avsedd att vara direkt tillämpligt genom hänvisning. Särskilt intressant är det då att koden även godkänts av idrottsinstitutioner utanför den olympiska rörelsen, såsom de flesta av de internationella idrottsförbunden (IFs) som inte erkänns av IOC. I detta avseende indikerar det globala antidopingregelverket kanske de mest användbara stegen på vägen mot harmonisering av globala normer: skapandet av en global institution baserad på likvärdigt offentligt och privat partnerskap; deltagande av både privata och offentliga aktörer i “lagstiftnings”-processen genom samråd och deltagande (liknande de som följs av nationella förvaltningar vid genomförandet av sina regelgivningsaktiviteter); tillämpningen av adminis-trativrättsliga principer som öppenhet och rättssäkerhet; antagandet av gransknings-förfaranden och centraliserade tvistlösningsmekanismer som ger en harmonisk tolkning av det globala regelverket och dess genomförandeföreskrifter (inte minst gäller det Idrottens skiljedomstol, CAS).

En möjlighet till ökad transparens

Avslutningsvis berör en fjärde uppsättning ämnen procedurfrågor. WADA-exemplet belyser väl den växande betydelsen av administrativa rättsprinciper på global nivå. Vi kan till exempel se en relevant tillämpning av principerna om öppenhet genom kravet att Stiftelsestyrelsen och verkställande kommittén offentliggör rapporter från alla sina möten på WADA:s webbplats. Dessutom visar det globala antidopingregelverket att principerna om deltagande och rättssäkerhet tillämpas omfattande. I enlighet med den amerikanska traditionen med den dubbla uppdelningen mellan regelgivning och rättskipning möjliggör WADA:s fall att följa framstegen för dessa två kategorier av administrativt handlande. När det gäller regelgivningen erbjuder utarbetandet av WADC en tydlig tillämpning av “meddelande och synpunkter” på global nivå, genom vilken alla berörda parter, både privata och offentliga, kan delta i förfarandet.

När det gäller rättskipningen kräver WADC att alla antidopingorganisationer ger möjlighet för en rättvis rättegång för varje person som påstås ha begått en överträdelse av antidoping-reglerna. Denna process måste respektera principer som en snabb rättegång, en rättvis och opartisk rättegångspanel och varje parts rätt att presentera bevis, inklusive rätten att kalla och förhöra vittnen. Även om WADC klargör att dessa bestämmelser “inte är avsedda att ersätta” varje idrottsinstitutions egna regler för utredning av eventuella dopingfall – utan snarare “för att säkerställa att varje idrottsinstitution tillhandahåller en utredande process i linje med dessa principer” – erbjuder bestämmelserna en mycket tydlig manifestation av spridningen av “globala” rättssäkerhetsnormer.

Vidare innehåller antidopingreglerna övertygande mekanismer för den globala granskningen av nationella administrativa beslut. Den mest relevanta representeras av Idrottens skiljedomstol (CAS), men det finns också viktiga övervaknings- och granskningsaktiviteter som utförs direkt av WADA. Till exempel, när det gäller dispenser (TUE) som beviljas idrottare av förbund eller nationella antidopingorganisationer (NADO:s), har WADA:s TUE-kommitté rätt att övervaka och granska varje beviljad TUE och, vid en sådan granskning, att upphäva ett beslut. Dessutom kan en idrottare vars TUE-ansökan avslås av ett förbund eller en antidopningsorganisation överklaga beslutet till WADA:s TUE-kommittén (som kan upphäva beslutet). Detta fall blir ännu mer betydelsefullt när det avslagna beslutet antagits av en offentlig myndighet (vissa NADOs finansieras av regeringar eller är själva offentliga enheter, som i Italien eller Frankrike).

Reglerna tydliggör också rätten att vara företrädd av ombud (på personens egna bekostnad), rätten att informeras på ett rättvist och snabbt sätt om den påstådda överträdelsen av antidopningsreglerna; rätten att svara på den påstådda överträdelsen av antidopningreglerna och de resulterande konsekvenserna; personens rätt till en tolk vid hörandet, där hörande-panelen bestämmer identiteten och ansvar för tolkens kostnad; samt en snabb, skriftlig och motiverad beslut, inklusive en förklaring till skälen för eventuell otillgänglighet

Slutord

Sammanfattningsvis, även om WADA och antidopningsregimen har många särdrag, illustrerar detta fall de olika former som offentliga och privata partnerskap (PPP:s) kan anta på global nivå och den ökande omfattningen av detta fenomen. PPP:s bär faktiskt löftet om att tillhandahålla användbara verktyg inte bara för att leverera tjänster eller finansiera, deras traditionella omfattning, utan också för att producera normer som direkt kan påverka både nationella förvaltningar och privata aktörer. Inom denna text verkar antagandet av administrativrättsliga principer – både organisatoriska och avseende procedurer – vara ett lämpligt verktyg för att möta de utmaningar som uppstår genom utvecklingen av globala privata och hybrida offentlig-privata regimer.