Ett ramverk för hur WADAs effektivitet kan utvärderas

Teoretiska synpunkter på effektiviteten hos WADA: ett ramverk för analys

Tjugo år efter att WADA grundades befinner sig byrån i centrum av ett komplext nätverk av organisationer. Över 500 internationella idrottsorganisationer har införlivat anti-dopingkoden i sina regelverk och över 170 länder har ratificerat UNESCO-konventionen som kräver att regeringar upprätthåller koden.

Trots denna snabba globala uppslutning kring koden kvarstår doping som ett stort problem inom internationell idrott. Att vissa idrottare, såsom Lance Armstrong, kunde undgå upptäckt under så lång tid, att antidopingsprocesserna i stora idrottsnationer som Kenya och Jamaica varit konsekvent ineffektiva, samt den institutionella dopingen som avslöjades under vinter-OS i Sotji 2014 är några exempel på händelser som antyder att det globala antidoping-systemet fortfarande har svårt att hantera problemets omfattning och natur.

Vidare visar WADAs egna statistik att andelen positiva prov har varit relativt stabil eller möjligen lätt sjunkande de senaste åren (1,4 % år 2007, 1,2 % år 2015 och 1,0 % år 2023 för olympiska idrotter). Men akademisk forskning antyder att dessa siffror kraftigt underskattar den verkliga användningen av prestationshöjande substanser (PEDS). Det finns flera möjliga förklaringar till den till synes begränsade effektiviteten i antidopingssystemet, bland annat:

Farmakologiska framsteg i doping,”designer drugs” och nya administrationssätt

Otillräcklig finansiering av antidopingarbete i vissa länder

Otillräcklig medverkan från vissa länder, däribland Brasilien, Kenya och Jamaica

Dubbla lojaliteter och brist på transparens från vissa regeringar och internationella förbund

WADA belyste i en granskning 2013 av framstegen i kampen mot doping att: ”Den huvudsakliga orsaken till testprogrammets begränsade framgång ligger inte i den vetenskapliga tekniken… De verkliga problemen är mänskliga och politiska. Det finns ingen allmän vilja att ta sig an ansträngningen och kostnaden för att leverera en idrott fri från doping.”

Om man definierar nyckelaktörer som de länder som rankas bland de 30 bästa i sommar-OS och de 10 bästa i vinter-OS, så har minst sex av dessa länder (Ryssland, Brasilien, Spanien, Kenya, Jamaica och Kazakstan) under de senaste åren ifrågasatts av WADA gällande deras engagemang i antidopingarbetet.

Oro över bristande engagemang uttrycktes också på konferensen Clean Sport = Fair Outcome? i Oslo 2018. Richard McLaren hänvisade till en ”brist på vilja” bland intressenter och kommenterade att doping inom idrott för många är en ”obekväm sanning”. Travis Tygart, VD för US Anti-Doping Agency, hävdade att WADA ”styrdes av idrotten” och att IOC trodde att de ”redde ut stormen” kring Rysslandsskandalen. Nya Zeelands tidigare idrottsminister, Clayton Cosgrove, menade att WADA befann sig ”vid ett vägskäl [på grund av] attacker från IOC och internationella förbund”.

Ett återkommande tema på konferensen var intressekonflikter, främst bland internationella idrottsorganisationer, men även bland regeringar – som både ska leda WADA och samtidigt främja sina egna sporter, evenemang eller nationella intressen.

Det är dock också möjligt att en del av förklaringen till den växande oron kring bristen på framsteg i implementeringen av antidopingspolitiken är att intressenter har uppmuntrats att ha orealistiska förväntningar på WADA:s och nätverkets kapacitet att lösa problemet. WADA och andra centrala aktörer kan ha översålt sin förmåga – och skapat förväntningar de inte kan uppfylla. Att vilja skapa ett samhälle helt fritt från brott skulle ses som grovt naivt – men uttryck som ”dopingsfri idrott” förekommer regelbundet både på WADA:s webbplats och i antidopingskoden.

Det kan dock också vara så att en del av problemet med den upplevda bristen på resultat från antidopingsystemet ligger hos WADA självt, och huruvida byrån är effektiv i sin avgörande roll som ledande aktör inom antidopingspolitiken i idrotten. Syftet med denna artikel är att utveckla och operationalisera ett ramverk för analys av WADA:s effektivitet.

Makt, politik och internationella organisationer

De flesta policyanalyser fokuserar antingen på resultatet av politiken (om målen uppnåtts) eller på regimens effektivitet (samlingen av organisationer och bakomliggande värderingar), snarare än på prestationen och effektiviteten hos centrala internationella organisationer. Sportpolitiska studier är inget undantag – de flesta fokuserar på policyers effektivitet eller åtgärdens effektivitet. I detta sammanhang är det viktigt att skilja mellan prestation och effektivitet hos internationella organisationer.

Prestation definieras som ett effektivt utnyttjande av resurser för att skapa positiva resultat

Effektivitet avser i vilken grad organisationen uppnår sina mål.

En definierande egenskap hos byråkratisk organisation är ordningen och klassificeringen av information. WADA:s publicering av Koden och den årliga listan över förbjudna substanser och metoder är exempel på en betydande klassificeringsmakt. Substanser klassificeras som förbjudna eller tillåtna, länder som efterlevande eller icke-efterlevande, och laboratorier som ackrediterade eller icke-ackrediterade.

WADA will också fastställa också betydelser, särskilt sådana värdeladdade begrepp som ”idrottens anda”, ”spela rent” och ”dopingsfri idrott”. Dessa betydelser legitimerar inte bara WADA:s verksamhet, utan fungerar också som ideologiska referensramar inom vilka normer skapas och mot vilka intressenters agerande bedöms.

Mätning av detta är problematisk, men ett angreppssätt är att analysera resursallokeringen hos de stora idrottsnationerna (i huvudsak de som ligger i topp 30 i sommar-OS och topp 10 i vinter-OS, samt olympiska och kommersiella idrottsförbund). Tilldelning av pengar, vetenskaplig expertis, resurser och administrativt stöd skulle indikera engagemang, liksom antalet genomförda tester, hantering av positiva dopingprov, införande/ändring av regler kring tillgång till prestationshöjande substanser (PEDS), samt aktivt deltagande i internationella antidopingaktiviteter (till exempel mottagande av internationella observatörer, deltagande i workshops och konferenser).

Om antalet dopingsöverträdelser används som ett centralt mått, kan en ökning eller minskning av dessa tolkas både positivt och negativt. En ökning kan antyda ett förvärrat problem och myndigheterna misslyckande – men det kan också betyda att myndigheterna blivit mer effektiv i att upptäcka överträdelser. På samma sätt kan en minskning antingen tyda på minskat bruk av PEDS, eller att idrottare använder “designer-droger” som inte kan upptäckas, eller att deras nationella antidopingorganisation (NADO) medverkar i doping-processen.

Ett tredje problem är att enas om vilka specifika mått som ska användas för att mäta framsteg. Ska större vikt ges åt minskningen i användningen av vissa prestationshöjande medel (till exempel större vikt åt minskad användning av steroider än av betablockerare), eller åt minskningen inom vissa tävlingar (exempelvis de olympiska spelen), eller inom vissa idrottskategorier (till exempel. kommersiellt starka sporter snarare än icke-kommersiella)?

Slutligen blir diskussionen och mätningen av output, outcome och påverkan bristfällig om man inte också lägger lika stor vikt vid kvaliteten och kvantiteten på input. Det finns många exempel på internationella överenskommelser som stannar vid att vara visionära mål, just för att resursbasen har försummats – vare sig detta skett av misstag eller med avsikt.

En modell för att analysera WADA:s organisatoriska effektivitet

Av föregående genomgång framgår att internationella organisationers prestation och effektivitet påverkas av två typer av faktorer – dels interna eller strukturella, dels externa eller kontextuella. Även om de specifika faktorerna och deras relativa betydelse varierar från en organisation till en annan, tenderar interna faktorer att vara en blandning av regulatoriska-juridiska, kulturella och organisatoriska aspekter, medan externa faktorer oftast är en blandning av politiska, ekonomiska och vetenskapliga faktorer.

När det gäller WADA föreslår vi att viktiga interna eller strukturella faktorer inkluderar:

De formella befogenheter som ges till organisationen och tydligheten i dess uppdrag

Graden av regimintegration och exklusivitet

Organisatorisk sammanhållning och struktur

Ledarskapskvalitet

Tillgång till resurser

Intressenters engagemang

De viktigaste externa eller kontextuella faktorerna omfattar:

Vetenskapliga och teknologiska framsteg

Ekonomisk utveckling

WADA:s position på den politiska dagordningen och konkurrerande policyfrågor

Kostnad/nytta med politiskt stöd

Den allmänna opinionen

Interna och strukturella faktorer

De formella befogenheter som tilldelas en organisation avser överföringen av ansvar och auktoritet från stater eller andra mäktiga policyaktörer. När det gäller WADA handlar det om i vilken utsträckning stater har gett WADA auktoritet över sina nationella idrottssystem. Exempel kan vara certifiering av nationella laboratorier för dopingtester, godkännande av och stöd för oberoende observatörer vid idrottsevenemang i landet, samt rätten för doping-kontrollanter att genomföra oanmälda tester utanför tävling på nationella idrottare.

En liknande analys krävs för att förstå i vilken utsträckning internationella förbund (IF:s) och evenemangsarrangörer, såsom IOC, har gett WADA befogenheter som påverkar deras traditionella autonomi – särskilt relationen mellan förbund och deras idrottare. I vilken utsträckning intressenter tillerkänner och respekterar antidopingorganisationens autonomi är avgörande för dess prestation. I WADAs fall var det enklare att överföra ansvar än att överföra verklig auktoritet. För många länder och idrotter var skapandet av WADA ett sätt att skjuta ifrån sig ansvar (och i viss mån ansvarsskyldighet) för ett alltmer besvärligt och svårlöst problem.

Denna ansvarsförskjutning motsvaras emellertid inte av en lika stark överföring av auktoritet. IOC, tillsammans med vissa regeringar och internationella förbund, har konsekvent underminerat WADA:s auktoritet – antingen genom medveten sabotage (som i fallet med Ryssland och IAAF) eller genom att ignorera sina skyldigheter enligt Koden (till exempel då IOC tilldelade de olympiska spelen till Brasilien trots en kritisk rapport från oberoende observatörer om de tidigare Panamerikanska spelen, där landets laboratorium hade förlorat sin ackreditering och där det fanns allvarliga brister i det nationella antidopingsprogrammet).

Tydlighet, stabilitet och realism i organisationens uppdrag är också avgörande faktorer. Målen får inte vara så breda att de blir ouppnåeliga, men inte heller för

En annan viktig strukturell faktor är graden av regimens inbäddning och exklusivitet. Det vill säga, i vilken utsträckning är organisationen central och oumbärlig i styrningen av ett specifikt område? Har den ett monopol på kunskap, normskapande och övervakning inom sitt fält, eller konkurrerar den med andra aktörer?

När det gäller WADA är dess exklusivitet delvis etablerad genom det faktum att det är den enda organisationen som formellt övervakar antidopingsregimen på global nivå. Denna exklusivitet är dock inte för alltid garanterad. Till exempel har en del nationella antidoping-organisationer (NADOs) och vissa internationella idrottsförbund ifrågasatt WADA:s ledarskap och auktoritet, särskilt i kontroversiella fall såsom Rysslands dopingskandal.

WADA:s organisatoriska struktur och sammanhållning är också av vikt. En organisation som har tydliga interna strukturer, roller, kommunikationskanaler och beslutsvägar tenderar att vara mer effektiv. I kontrast kan organisationsfragmentering, maktkamper eller oklara mandat försämra effektiviteten.

Karismatiskt och kompetent ledarskap kan öka legitimiteten och koordinationsförmågan inom organisationen och gentemot externa aktörer.

Tillgång till resurser är avgörande. Även om mandatet är tydligt och stödet finns, kan brist på ekonomiska, tekniska eller mänskliga resurser starkt begränsa organisationens kapacitet. WADA är beroende av finansiering från både den olympiska rörelsen och regeringar, vilket gör dess ekonomiska oberoende och kapacitet till en potentiell sårbarhet.

Slutligen påverkar intressenternas engagemang starkt effektiviteten. När regeringar, idrottsförbund, idrottare och andra aktörer är aktivt delaktiga i och lojala mot WADA:s mål, ökar sannolikheten för framgång. Om intressenter däremot är passiva, motvilliga eller fientliga, försvagas organisationens genomslagskraft.

Externa och kontextuella faktorer

Externa faktorer ligger ofta bortom organisationens kontroll men har ändå ett starkt inflytande på dess handlingsutrymme och prestation.

Vetenskapliga och teknologiska framsteg är särskilt relevanta inom antidopingsområdet. Upptäckten av nya dopingmetoder (till exempel genmodifiering eller mikro-doser av substanser) utmanar ständigt WADA:s kapacitet att upptäcka och förebygga fusk. Samtidigt ger vetenskapliga innovationer även nya möjligheter för förbättrad testning och analys.

Ekonomiska faktorer påverkar både resurstillgången och incitamentstrukturer. I ekonomiskt starka länder eller förbund kan det finnas mer resurser tillgängliga för antidopingsarbete, medan ekonomiskt svagare aktörer kan sakna kapacitet att leva upp till även mer grundläggande krav i WADA:s regelverk.

WADA:s position på den politiska dagordningen varierar över tid och mellan länder. När antidoping prioriteras politiskt – ofta i samband med stora skandaler eller inför stora evenemang – stärks WADA:s roll. När andra policyfrågor dominerar eller antidoping ses som lågprioriterat, minskar dess politiska stöd.

Kostnad i förhållande till nytta för politiskt stöd spelar också roll. Vissa regeringar eller idrottsförbund kan göra en strategisk kalkyl där de bedömer att politiskt eller ekonomiskt stöd till WADA inte är värt kostnaden – särskilt om de riskerar att själva granskas och kritiseras.

Allmänhetens attityder är också viktiga. Om idrottspubliken och medborgarna kräver ren idrott och etiskt ansvarstagande, är det svårare för regeringar och organisationer att ignorera WADA:s arbete. Om däremot doping ses som ett mindre problem eller till och med accepteras, försvagas det externa trycket på efterlevnad.

WADAs uppdrag är till synes tydligt: att “leda en global samarbetsrörelse för en dopingsfri idrott”, och detta har i stort sett förblivit oförändrat sedan organisationen grundades för 25 år sedan. Klarheten är dock mer skenbar än verklig, eftersom det har funnits en ständig konflikt mellan WADA och dess huvudsakliga intressenter – och även inom WADA självt – kring dess primära uppdrag och var gränserna för detta uppdrag går.

Internationella olympiska kommittén (IOC) har vid flera tillfällen tillrättavisat WADA för att ha överskridit sin behörighet – exempelvis genom att kritisera att WADA försökte påverka hur IOC skulle hantera den ryska regeringens organiserade doping vid OS i Sotji. Det finns också interna spänningar inom WADA kring huruvida organisationens huvuduppgift endast är att övervaka efterlevnaden av reglerna, eller om den även ska erbjuda tjänster såsom utbildning och forskning.

Vidare kan det hävdas att tydligheten och stabiliteten i WADA:s uppdrag undergrävs av en brist på realism, i och med att en “dopingsfri idrott” är lika ouppnåelig som ett “brottsfritt samhälle”. Motargumentet är dock att uppdragsförklaringar ofta är avsiktligt ambitiösa och visionära, och fungerar som en inspirerande ram för handling. Ett uppdrag som exempelvis lyder “att minska dopingen i idrotten något” vore kanske mer realistiskt, men skulle troligen inte skapa något engagemang eller långsiktigt stöd från intressenter.

Graden av inbäddning och exklusivitet i olika länders arbete mot doping

Ländernas inbäddning syftar på i vilken utsträckning en internationell organisationen erkänns som central i en viss politisk styrningsregim. Inom handikappidrotten är till exempel Internationella Paralympiska Kommittén (IPC) den mest synliga aktören, men eftersom de Paralympiska spelen bara omfattar vissa typer av funktionsnedsättningar är dess inbäddning relativt begränsad. Jämförelsevis är FN:s ledarroll i frågor om barns rättigheter allmänt erkänd.

Exklusivitet handlar om i vilken grad WADA möter konkurrens om ledarskapet inom sitt uppdragsområde. Uppenbarligen finns det – och har funnits – länder där det nationella antidopingsorganisationen inte kunnat dra jämt (exempelvis USA), medan i andra antidoping och polisiär eller politisk myndighet smultit samman, vilket också är helt otillfredsställande (exempelvis Ryssland). Oklarheter kring mandat och organisatoriskt territorium försvårar utvecklingen av effektiva strategier och resursanvändning.

I fråga om WADA är det oklart om organisationen verkar i ett mycket omstritt eller delvis övergivet politiskt utrymme. Å ena sidan verkar IOC fortfarande ovilligt att acceptera att man förlorade det politiska antidopingledarskapet vid konferensen i Lausanne 1999, när förslaget från dåvarande IOC-ordföranden Samaranch om att skapa ett globalt antidopingsorgan som en IOC-kommission avslogs.

IOC:s bristande stöd till WADA visades tydligt när kommittén vägrade att följa WADA:s rekommendation om att utesluta Ryssland från OS 2016, trots tydliga bevis för ett institutionaliserat dopingssystem.

På senare tid har IOC föreslagit ett “mer robust, mer effektivt, mer transparent och mer harmoniserat” antidopingssystem. Dessa förslag underminerade subtilt WADAs ställning, samtidigt som de utgav sig för att stödja och förstärka den existerande antidopingstrukturen. Samtidigt organiserade IOC omtester av över 1000 prover från OS i Peking och London, vilket ledde till att över 100 positiva resultat identifierades. IOC verkar slitas mellan att stödja WADA och att försöka återta sitt tidigare policyledarskap.

En ovilja att tilldela WADA ett exklusivt ledarskap inom antidopingsregimen finns inte bara hos IOC. Kommersiellt framgångsrika sporter – som fotboll och landsvägscykling – har visat motstånd mot att fullt ut acceptera WADA:s regelverk och har konsekvent försökt få specialbehandling vad gäller sanktioner mot sina idrottare.

Det starka stöd som WADA har fått från vissa stater – däribland Frankrike, Australien, Tyskland, Kanada, Norge och Sverige – väger till viss del upp bristen på stöd från andra håll. WADA:s institutionella allianser har hjälpt organisationen att skydda sin autonomi från att urholkas av subversiva stater och internationella förbund samt gett materiellt stöd i arbetet med att utreda dopingbrott (faktiskt särskilt från den amerikanska federala polismyndigheten FBI).

Man kan dock inte ta för givet att organisationens sammanhållning är självklar. Detta antagande är särskilt skört när organisationen är fragmenterad, exempelvis när ansvar fördelas över ett nätverk av regionala eller nationella kontor. Dessutom formas en internationell organisations kultur på längre sikt av en rad faktorer, inklusive fälterfarenhet samt de värderingar som yrkespersoner – såsom läkare, forskare, idrottsledare, polis och tullpersonal – tar med sig in i organisationen. De flesta organisationer är beroende av en effektiv socialisering ledd av högre chefer för att främja organisationens grundläggande värden och normer. Denna strategi fungerar ofta eftersom många som söker sig till verksamheten gör det av ideologisk övertygelse och sympati med organisationens mål. Men ledningens möjlighet att styra socialiseringsprocessen är ibland begränsad, antingen av konkurrerande värdegrunder (såsom från fackföreningar eller professionella organisationer) eller av organisationens storlek och dess tendens att specialisera sig, skapa olika avdelningar och därigenom utveckla separata värdesystem – som kanske inte alltid är förenliga med organisationens kärnvärden.

När genomförandet av policy istället bygger på mer generella administrativa myndigheter eller ett stort, utspritt nätverk av utposter, blir beroendet av ”mjuka incitament” som socialisering mindre effektivt. I vissa fall krävs ”hårda incitament” – exempelvis ekonomiska belöningar eller tilldelning av värdskap för stora idrottsevenemang – för att säkerställa engagemang.

Dock kan denna värdegemenskap inom personalen – liksom inom styrelse och kommittéer – komma med ett pris: nämligen att byrån inte fullt ut uppfyller sina globala ambitioner. Personalsammansättningen och sammansättningen av beslutsfattande och rådgivande organ är kraftigt snedfördelad. Av de högsta tjänstemännen inom WADA är exempelvis större delen från Nordamerika eller Europa.

I denna synvinkel är sammanhållning även frågan om organisationsdesign, det vill säga graden av strukturell flexibilitet eller anpassningsförmåga – alltså organisationens kapacitet att svara på förändringar i sin omvärld. Detta anses ofta vara en indikator på effektivitet, då mer hierarkiska organisationer tenderar att vara långsammare i sin respons på förändringar.

WADA verkar inom en extremt komplex och dynamisk policykontext. Denna komplexitet är väl erkänd, medan dynamiken främst återspeglas i den snabba utvecklingen av nya dopningsmedel samt det ökande trycket på WADA att utvidga sitt uppdrag från enbart att upptäcka doping bland idrottare till att även inkludera frågor om tillverkning, smuggling, distribution och entourage-medlemmars roll. Överlag har dock WADA visat relativt god förmåga att anpassa sig till dessa förändringar.

Listan över förbjudna substanser och metoder uppdateras årligen, och det centrala policydokumentet, World Anti-Doping Code (Världsantidopingkoden), ses över och revideras ungefär vart fjärde år. Kvaliteten på ledarskapet i en internationell organisation definieras som “förmågan hos organisationens ledare att inspirera, prioritera, fatta beslut, ange riktning och vara innovativa” och syftar inte bara på ledarskapet från avlönad personal (VD, operativ chef etc.), utan även på det ledarskap som utövas av organisationens styrelse.

Ett återkommande problem i många internationella organisationer är bristen på kontinuitet och det begränsade intresset styrelsemedlemmar visar för organisationens arbete – särskilt när medlemskapet i styrelsen främst baseras på att representera intressenter. Många internationella styrelser kännetecknas av ett regelbundet utbyte av statliga representanter (både tjänstemän och folkvalda), samt av en underrepresentation av länder i det globala syd.

WADA delar många av dessa generella problem. Även om organisationen har gynnats av framstående ledare, framför allt Richard Pound, och av låg personalomsättning bland seniora tjänstemän, har den drabbats av en ständigt skiftande uppsättning politiskt tillsatta ledamöter i sin stiftelsestyrelse – i kontrast till den relativa kontinuiteten och stabiliteten bland de som utses av den olympiska rörelsen. Denna brist på kontinuitet bland de politiska represen-tanterna i styrelsen försvagar inte bara relationen mellan WADA och dess nyckelintressenter, utan innebär också att vissa aspekter av styrning förblir svaga – särskilt vad gäller ansvars-tagande (accountability) och ackumulerad organisatorisk kunskap, som är en integrerad del av just ansvarstagande, samt prioriteringar och strategisk inriktning.

Fem år efter att WADA grundades konstaterade Hans B. Skaset, som deltog i Lausanne-konferensen som generaldirektör vid det norska kulturdepartementet, att statliga representanter ständigt riskerar att tas som “gisslan” av den olympiska rörelsen. Det finns få tecken på att detta hot har minskat.

Tillgången till och karaktären på resurser handlar om vilka typer av resurser som krävs, deras omfattning och kvalitet, samt hur de överförs till organisationen. Resurser inkluderar: tillgång till stater och till beslutsfattare på statlig nivå, och om denna tillgång är direkt eller förmedlad; tillgång till “subjekt” (det vill säga främst aktiva idrottare, vilka ju på den nivån som efterfrågas knappat har tid att ägna sig åt WADA-frågor), och om tillgången är begränsad eller öppen; tillgång till kunskap hos andra aktörer och om denna kunskap är öppen, kräver betalning eller förmedlas genom utbyte; expertis/kunskap – särskilt om organisationen har kapacitet att generera vetenskaplig kunskap och underrättelser självständigt eller om den är beroende av andra aktörer; finansiering – särskilt kvaliteten och omfattningen av finansieringen, vilket inkluderar hur lätt den kan samlas in, om bidragen är obligatoriska eller frivilliga, om givarbasen är bred eller smal, och om volymen är tillräcklig för organisationens uppdrag.

När det gäller tillgång har WADA haft blandade erfarenheter. Tillgången till regeringar, internationella förbund och IOC är delvis direkt (via nationella eller idrottsorganens antidopingorganisationer), delvis via representanter i stiftelsestyrelsen. Tillgången till WADA:s “subjekt” – idrottarna – är mer problematisk, då det finns mycket som exempelvis tyder på variation i hur vistelsedata (whereabouts) handläggs, samt på hinder och bristande samarbetsvilja från arrangörer när det gäller att möjliggöra dopingtester.

När det gäller tillgång till kunskap noterade Pound-rapporten 2012:

Aktivt motarbetande av effektiva antidopinginsatser

Ovillighet att dela information relaterad till doping (man föredrar att ta emot snarare än att ge)

Vissa regeringar har hindrat utredningar och uppföljning av dopingfall samt försvårat informationsdelning (till exempel Operation Puerto)

Slutligen har WADA återkommande påtalat den allvarliga underfinansieringen av sina verksamheter. Ett av de mest effektiva sätten att underminera en organisations legitimitet är att ge den ett ambitiöst uppdrag (drogfri idrott) och sedan förvägra den tillräckliga resurser. Som Pound-rapporten konstaterade har det förekommit “universella krav på ökade insatser från WADA:s sida, samtidigt som det har funnits en tydlig ovilja att tillhandahålla adekvata resurser.”

Intressentmedverkan

Studier av policyutformning och implementering visar att graden av intressentmedverkan (mätt genom deltagande i kongresser, konferenser och workshops, utlåning av personal samt regelbunden interaktion i policyfrågor) är positivt korrelerad med hur enkelt det är att genomföra policy. Forskning inom management antyder att intressentmedverkan skapar en upplevelse av proceduriell rättvisa, vilket legitimerar både policy och de beslut och åtgärder som den internationella organisationen vidtar. Därför betraktas de resurser som investeras i att upprätthålla och hantera relationerna till intressenter som ett betydande bidrag till en internationell prganisations effektivitet.

Det är i detta avseende som WADA uppvisar en påtaglig svaghet. Bland WADA:s centrala intressenter – regeringar, internationella idrottsförbund och IOC – finns det få som kan beskrivas som entusiastiska när det gäller antidoping. För den stora majoriteten gäller att: “I stället för att WADA ses som ledaren i kampen mot doping inom idrotten och stöds av sina intressenter, uppfattas det som ett irritationsmoment”, Enligt WADA;s dåvarande vice ordförande, Linda Hofstad Helleland “Allmänheten ser ett bråk. Inte ett bråk mot doping, utan ett bråk sinsemellan. När WADA har gått från uppbyggnadsfasen till det pågående arbetet mot doping inom idrotten, har färre ministrar deltar i WADAs möten. Den politiska attraktionskraft som antidoping tidigare hade verkar ha försvunnit, och allt fler stater skickar nu tjänstemän som sina representanter.”

Kontextuella faktorer

Många internationella organisationer verkar i sammanhang där vetenskap och vetenskapliga framsteg står i centrum för verksamheten. För vissa medicinska biståndsorganisationer eller teknikfokuserade utvecklingsorganisationer kan frågorna handla om överförbarheten av vetenskap mellan olika länder och kulturer, eller tillgången till lokala resurser för att absorbera och tillämpa teknik. För andra organisationer, såsom Greenpeace och Privacy International, präglas policy- och kampanjmiljöerna de verkar i av snabba vetenskapliga och teknologiska förändringar – klimatforskning för den förra och datainsamlingstekniker för den senare. För alla dessa organisationer är förmågan att följa, förstå och reagera på vetenskaplig utveckling avgörande för att kunna fullfölja sina uppdrag.

WADA verkar i en ytterst dynamisk vetenskaplig miljö. För det första domineras denna miljö av ett stort antal mycket kapitalstarka läkemedelsföretag som inte har något direkt intresse i idrott eller doping, men som konkurrerar om andelar på den lukrativa marknaden för terapeutiska läkemedel. Alla prestationshöjande substanser har en betydande terapeutisk marknad, och vetenskaplig innovation är en grundläggande del i kampen om marknads-andelar. Den ständiga förfiningen av läkemedel för terapeutisk användning (särskilt erytropoietin och steroider) innebär stora utmaningar för WADA, eftersom det krävs att organisationen håller sig à jour med nya varianter – producerade av både stora läkemedels-bolag och ett växande antal småföretag som specialiserar sig på att förändra de vetenskap-liga signaturerna hos populära substanser för att göra dem svårare att upptäcka – och utvecklar tillförlitliga testmetoder. Man kan också nämna framsteg i utvecklingen av så kallade “smart drugs” för behandling av Alzheimers sjukdom, vilka kan utnyttjas för att förbättra kognition och beslutsfattande.Utöver det snabba tempot inom konventionella läkemedel finns även utsikten att gendoping kan bli en realitet i en nära framtid: “Den globala marknaden är redo att möta efterfrågan på sätt som oundvikligen kommer att inkludera oprövade och kanske oreglerade produkter…”

Vad gäller det ekonomiska sammanhanget för en internationell organisations verksamhet, är en viktig aspekt det globala ekonomiska läget, vilket påverkar givarnas förmåga och vilja att uppfylla sina finansiella åtaganden gentemot organisationen. En annan aspekt är förändringar i den ekonomiska maktbalansen mellan de intressenter som omfattas av eller är måltavlor för det aktuella policyramverket.

En ytterligare aspekt av WADAs ekonomiska kontext är den ekonomiska obalansen mellan organisationen och många av dess målgrupper (idrottare, klubbar och idrottsförbund). Om en förmögen idrottare eller deras klubb överklagar en dopingavstängning och WADA beslutar att bestrida överklagandet i Idrottens skiljedomstol (CAS), kan kostnaderna för organisationen bli mycket höga. Exempelvis spenderade WADA cirka 1,7 miljoner USD (ungefär 7 % av organisationens årliga budget) år 2007 på att bestrida cyklisten Floyd Landis överklagan av en avstängning från USADA för doping under Tour de France 2006. Intressant nog vägrade det internationella cykelförbundet UCI att dela dessa kostnader med WADA, trots förfrågan. På samma sätt hjälpte inte IOC till med att täcka de kostnader som WADA hade i samband med sin utredning om doping vid vinter-OS i Sotji, trots att IOC bötfällde Ryssland med 15 miljoner USD efter att landet stängts av från OS i Rio.

Många av de viktigaste intressenterna i WADA:s ekonomiska omgivning verkar medvetet vilja försvaga organisationen genom att gradvis underminera dess ekonomiska kapacitet.

Utöver de vetenskapliga och ekonomiska aspekterna av den internationella organisationens omvärld, är det särskilt viktigt i vilken utsträckning organisationen lyckas behålla sin plats på den politiska dagordningen hos nyckelintressenter – särskilt regeringar.

På 1970-talet föreslog Anthony Downs teorin om en så kallad issue attention cycle (cykel för politisk uppmärksamhet), enligt vilken frågor typiskt sett genomgår ett antal stadier:

Före-problemstadiet (medvetenhet om problemet är begränsad till experter, med litet allmänt eller politiskt intresse)

Upptäckt och euforisk entusiasm (vanligen efter en dramatisk händelse som ger frågan uppmärksamhet i media)

Insikt om kostnaderna (samt problemets komplexitet och svårigheter att lösa)

Avtagande intresse (på grund av kostnadsinsikt, uttråkning eller att andra mer brådskande frågor tar över)

Efter-problemstadiet (frågan försvinner från det politiska rampljuset och glöms ofta bort, tills den återgår till ett expertområde)

Många globala politiska frågor – som klimatförändringar, yttrandefrihet och jämställdhet – kan spåras genom dessa stadier, vilket illustrerar svårigheten att behålla politisk uppmärksamhet tills frågan verkligen åtgärdas.

WADA och dopingfrågan utgör ett tydligt exempel på hur denna cykel fungerar. Under många år befann sig dopingfrågan i före-problemstadiet, och kom först högre upp på den globala politiska agendan som ett resultat av skandaler – först Ben Johnsons dopingskandal vid OS i Seoul 1988 och sedan det nästan totala sammanbrottet av Tour de France 1998 på grund av doping inom Festina-laget.

Den “alarmerade upptäckten och euforiska entusiasmen” illustreras av den hastighet med vilken internationella organisationer uttryckte sitt stöd för WADA och Koden, samt den snabbhet med vilken länder ratificerade UNESCO:s konvention mot doping inom idrotten. Även om bevisen i denna text tydligt visar på en minskad entusiasm för antidoping och WADA:s arbete, är det som har förhindrat att doping glider över till ett “post-problem”-stadium återkommande skandaler som åter väcker debatten till liv. Utan skandaler som de som involverade Lance Armstrong och den ryska staten, kunde doping mycket väl ha drivits mot ett stadium där det inte längre betraktas som ett angeläget problem.

En ytterligare utmaning i att upprätthålla momentum inom detta politiska system är att behålla en tydlig definition av dopingfrågan. Under åren har det förekommit försök att placera doping som en del av ett bredare integritetsproblem inom idrotten. Det finns en logik i att koppla doping till andra etiska frågor såsom mobbning, jämställdhet, matchfixning och god styrning. Men huruvida sådana kopplingar leder till ett starkare engagemang för att bekämpa doping, eller snarare marginaliserar problemet, är debatterbart. Som det står i Pound-rapporten 2012:

”Uppmärksamheten avleds för närvarande från behovet av att hitta en lösning på doping inom idrotten … Ett nytt fokus har även lagts på matchfixning och korruption, tillsammans med uttryck för att matchfixning är ett mycket allvarligare problem än doping – utan att det till synes erkänns att doping i hög grad är en del av hela problemet, men med omedelbar och känslomässig påverkan på en mycket bredare del av idrottsvärlden än vad matchfixning har.”

En sista aspekt av den politiska kontexten kring WADA, liksom för alla internationella organisationer, är de ständiga överväganden som intressenter gör kring kostnads-nyttoförhållandet av deras engagemang. För många länder, med Ryssland som exempel, innebär nationalism och främjande av det nationella varumärket att nyttoberäkningen förändras, så att kostnaderna (till exempel kritik från WADA) vida uppvägs av de upplevda fördelarna av att inta en stark position i medaljligan. Som president De Gaulle sägs ha kommenterat när han informerades om den franske cyklisten Jacques Anquetils doping:

”Doping? Vadå doping? Spelade han eller spelade han inte Marseljäsen utomlands?”

En närbesläktad aspekt av politikers attityder är allmänhetens uppfattning – i vilken utsträckning allmänheten anser att en organisations mål och verksamhet är legitim. En hög grad av legitimitet krävs för att organisationerna ska vara effektiva som “normentreprenörer” på global nivå. Legitimitet tar sig två huvudsakliga uttryck: moralisk och social. Moralisk legitimitet grundar sig i värderingar, medan social legitimitet baseras på representation.

När det gäller värderingar och doping visar forskning att det inte finns någon global värdekonsensus i denna fråga. Värderelativism råder i frågor såsom barns rättigheter, rättigheter för personer med funktionsnedsättningar och valfångst. Antidopingsvärderingar påverkas ofta starkt av faktorer såsom nationalism, rikedom, medicinsk praxis och religion. Det har redan hänvisats till den snedvridna och huvudsakligen europeiska och nordamerikanska representationen i centrala WADA-kommittéer och styrelser, vilket lämnar stora delar av idrottsvärlden orepresenterade – något som tydligt påminner om kulturell kolonialism.

Slutsats

Det hävdas att det analytiska ramverk som beskrivits i föregående avsnitt möjliggör en välgrundad och effektiv bedömning av WADA:s bidrag till det globala antidopingssystemet. Ramverket tillåter särskilt en bedömning av WADA ur två olika perspektiv: det första fokuserar på organisationens prestation och effektivitet utifrån de mål den satt upp för sig själv, eller som har satts upp av dess huvudmän och intressenter; det andra fokuserar på WADA:s prestation i jämförelse med andra liknande organisationers.

WADA:s prestation, mätt i hur resurser används och förhållandet mellan output och påverkan i förhållande till input, är imponerande. Däremot är organisationens effektivitet mer varierad. Efter en framgångsrik lansering av byrån och regelverket – och den snabbhet med vilken Koden antogs som det globala referensdokumentet för antidopingspolicy – har WADA kämpat med att behålla momentum. Delvis är problemet självförvållat, då WADA alltför lättvindigt utökat sitt mandat bortom efterlevnad av Koden och in i områden som utbildning och forskning, där dess kapacitet är mer begränsad.

Men det största hindret för internationella organisationers effektivitet har varit den till stora delar icke-stödjande miljö där WADA verkat – en miljö som, med vissa anmärkningsvärda undantag, har varit i bästa fall likgiltig eller passivt aggressiv, och i värsta fall öppet fientlig.

Om WADA:s prestation och effektivitet bedöms i jämförelse med andra internationella organisationer blir slutsatsen sannolikt mer positiv. En granskning av organisationer som FN, Oxfam, Rädda Barnen och Greenpeace skulle förmodligen visa en liknande blandad profil -, eftersom även dessa organisationer har mött betydande utmaningar vad gäller deras auktoritet och agerande på senare år. Dock bör WADA inte finna alltför stor tröst i denna mer positiva jämförelse, eftersom dessa organisationer kan hävda att de hanterar betydligt mer komplexa problem än WADA och verkar i en mycket mer instabil politisk och ekonomisk kontext.

Som denna analys visar, även om WADA utan tvekan verkar i en komplex, dynamisk och långt ifrån gynnsam miljö, kan byråns bidrag till den globala antidopingsinsatsen inte enbart förklaras med hänvisning till dess omvärld. Det finns flera aspekter av organisationens uppbyggnad och verksamhet som ligger inom dess egen kontroll och som har potential att stärka dess ledarskapsroll – inklusive en tydlig definition av dess roll som tillsynsorgan (det upprätthållande av Koden och främjande av efterlevnad) samt en mer balanserad global representation i dess beslutande organ.

Varje bedömning av WADA:s verksamhet under de senaste tjugo åren måste dock också erkänna den positiva förändring som har skett i det globala svaret på dopingfrågan inom idrotten – och det betydande bidrag som WADA har lämnat.

Referens: Houlihan B, Hanstad DV. The effectiveness of the World Anti-Doping Agency: developing a framework for analysis. Inter J Sport Policy Politics 2019; 11, 213-7.